Komentujeme

O první české klimatické žalobě

Tereza Snopková a Hana Müllerová

Publikováno 5. 5. 2021

Dne 21. dubna 2021 byla podána první česká klimatická žaloba. Co znamená podání klimatické žaloby v kontextu českých snah o ochranu klimatu, na čem je žaloba založena a jaký je její význam?

Na prvním místě je třeba zdůraznit, že podání žaloby na stát ve snaze přimět příslušné orgány, aby věnovaly větší úsilí opatřením ke zmírňování změny klimatu, není žádné české unikum. Jde o určitý celosvětový trend posledních let, jímž občané, nevládní organizace či obce vyjadřují svůj nesouhlas s tím, že státy a jejich úřady nečiní dostatečné kroky k dodržení závazků z Pařížské dohody nebo k plnění vlastní vnitrostátní klimatické legislativy. O podobných již podaných žalobách proti vládám evropských států psala Eva Balounová v předchozím komentáři a více se o celém fenoménu klimatické litigace můžete také dozvědět z její přednášky na našem Youtube kanálu.

Právě podaná česká klimatická žaloba není ani jediným soudním procesem, v němž Česká republika, resp. její představitelé, bude případně obhajovat dostatečnost opatření k ochraně klimatu. Česká republika již čelí tzv. klimatické stížnosti podané šesti portugalskými občany ve věku od 8 do 21 let k Evropskému soudu pro lidská práva (Duarte Agostinho a ostatní proti Portugalsku a dalším 32 státům). Stěžovatelé, kteří se obrací na 33 konkrétních států, zde napadají, že v souvislosti s emisemi skleníkových plynů, jež vedou ke globálnímu oteplování, dochází k negativnímu ovlivnění jejich životních podmínek a zdraví.

Jak žalobci vysvětlili, chápou podání žaloby až jako krajní, poslední možný krok ve svém snažení. Připomínají, že se nejprve pokoušeli na problém nedostatečného řešení dopadů změny klimatu upozornit řadou jiných způsobů – oslovením členů vlády a zákonodárců, protesty a demonstracemi, peticemi, pořádáním debat a diskusí apod., ale tyto snahy nevedly k úspěchu.

V následujícím přehledu se pokusíme klimatickou žalobu přiblížit.

Kdo jsou žalobci

Skupina žalobců zahrnuje několik subjektů různých typů. Prvním z nich je spolek Klimatická žaloba ČR, který přípravu žaloby inicioval a vedl. Spolek vznikl v roce 2019 v reakci na nedostatečnou aktivitu státu v přípravě a realizaci opatření proti klimatické změně a ke splnění klimatických závazků. Druhým žalobcem je obec, a to konkrétně obec Svatý Jan pod Skalou. Dalšími žalobci jsou jednotliví občané, reprezentující skupiny obyvatel různým způsobem dotčené klimatickou změnou: zemědělce, lesníky, obyvatele velkoměsta. Pestrá skupina žalobců zahrnující různorodé aktéry má jednak ukázat, jak široké a rozličné jsou negativní dopady klimatické změny na práva řady typů subjektů (a tedy i jak závažná je nečinnost státu v této oblasti), jednak má při projednání žaloby právní význam při posuzování tzv. aktivní žalobní legitimace a zvyšuje šanci, že žaloba bude projednána tzv. meritorně (tedy že se soud vyjádří i k obsahu žaloby).

Proti komu žaloba směřuje a k jakému soudu byla podána

Žalovanými subjekty jsou vláda České republiky a čtyři ministerstva (životního prostředí, průmyslu a obchodu, zemědělství a dopravy) – tedy ti aktéři na straně státu, kteří mají v rukou tvorbu politiky a nástrojů v oblasti klimatu, ale podle žalobců zůstávají nečinní.

Byla podána tzv. správní žaloba, a to Městskému soudu v Praze. Další možnou instancí ve vývoji případu je Nejvyšší správní soud, resp. i Ústavní soud, k němuž je možné se obrátit v případě tvrzeného porušení základních práv a svobod zaručených na ústavní úrovni.

Co je podstatou žaloby

Žaloba nesměřuje proti konkrétnímu aktu nebo jednání státních orgánů, ale státu je vytýkána nedostatečná aktivita. V tomto je směru je tedy žaloba koncipována jako žaloba proti nezákonnému zásahu podle § 82 soudního řádu správního, a je namítána tzv. obecná exekutivní nečinnost v oblasti ochrany klimatu. Přitom u žalovaných ministerstev je tvrzena nedostatečnost cílů na úrovni strategické, legislativní, dotační i praktické (ve smyslu „usměrňování správní praxe“), u vlády ČR pak neplnění její koordinační a kontrolní funkce vůči ústředním orgánům státní správy.

Žaloba se opírá o tři základní tvrzení:

1. ČR má povinnost přijímat dostatečná opatření ke snižování emisí skleníkových plynů a další potřebná opatření v boji s klimatickou změnou,
2. český stát (vláda a ministerstva) tyto povinnost neplní, resp. je opakovaně a dlouhodobě porušují,
3. porušením těchto povinností jsou ohrožena základní práva žalobců.

Ad 1. Z čeho vyplývají povinnosti státu činit opatření v oblasti klimatické změny

Povinnosti žalovaných orgánů státu podle žalobců vyplývají z norem mezinárodního práva, evropského práva i českého práva.

V oblasti mezinárodního práva jde o články 2, 3 a 4 Pařížské dohody, zejména o povinnost státu a jeho orgánů usilovat o udržení nárůstu globální teploty do 1,5 °C, resp. výrazně pod hranicí 2 °C. Žalobci podrobně rozebírají mezinárodní závazky České republiky a poukazují na to, že 1) povinnosti jejich plnění se nelze zprostit tvrzením, že podíl České republiky na změně klimatu je z globálního hlediska zanedbatelný („Žalobci zároveň preventivně odmítají argument, že z globálního hlediska lze emise skleníkových plynů vznikající na území České republiky považovat za nevýznamné. Každý stát, obzvláště pokud má rozvinutý průmysl, přispívá svou částí ke způsobení nebezpečné změny klimatu, a nese proto i odpovědnost za svou část příspěvku ke změně klimatu.“), a že 2) Česká republika se dostala do situace, kdy nemá možnost výběru mezi různými mitigačními scénáři a musí volit radikální řešení snížení emisí. Přitom dosavadní nedostatečnou aktivitou se Česká republika blíží stavu, kdy nebudou plněny mezinárodní závazky, resp. kdy uhlíkový rozpočet České republiky bude vyčerpán. („Průsečík mitigačních křivek, který se nachází zhruba mezi lety 2028–2030, ukazuje, že od tohoto momentu již nebude při současném trendu možné zvolit strmější cestu ke snížení emisí skleníkových plynů.“)

V oblasti evropského unijního práva žaloba poukazuje na nedostatečnou implementaci opatření v oblasti klimatu. To je doloženo např. odkazem na vedení infringementových řízení proti ČR (např. evropská směrnice o energetické účinnosti) nebo (ne)reálností dosažení evropských cílů (např. na úseku snižování emisí z dopravy), viz dále.

Z českého práva žalobci zdůrazňují ústavně zaručená práva žalobců, jakož i požadavky zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí, například jeho § 11 („Území nesmí být zatěžováno lidskou činností nad míru únosného zatížení.“) nebo princip předběžné opatrnosti v jeho § 13 („Lze-li se zřetelem ke všem okolnostem předpokládat, že hrozí nebezpečí nevratného nebo závažného poškození životního prostředí, nesmí být pochybnost o tom, že k takovému poškození skutečně dojde, důvodem pro odklad opatření, jež mají poškození zabránit.“)

Ad 2. V čem spočívá neplnění povinností

Žaloba státu vytýká naprosto nedostatečnou aktivitu v oblasti ochrany klimatu: ČR nemá ve svých politikách a koncepcích stanoveny dostatečné cíle ochrany klimatu, nevyhlásila závazek klimatické neutrality, nemá stanoven uhlíkový rozpočet, nemá klimatický zákon ani jinou legislativu potřebnou k tomu, aby povinnosti vyplývající z mezinárodního, evropského a českého práva bylo reálné splnit.

Podle žalobců strategické dokumenty ani jiná opatření žalovaných zejména neodpovídají právní povinnosti předcházet nebezpečné změně klimatu a nevedou k udržení růstu globální teploty do 1,5 °C, resp. 2 °C. Porušování právní povinnosti přijímat účinná opatření ke snižování národních emisí skleníkových plynů je podloženo např. rozborem cílů Politiky ochrany klimatu ČR, které dle žalobců nejsou v souladu s požadavky Pařížské dohody a povedou k významnému přečerpání uhlíkového rozpočtu České republiky. Podle žalobců pak řada opatření, která Politika ochrany klimatu v ČR obsahuje, buď nejsou způsobilá k ochraně klimatu přispět, nebo nejsou zakotveny konkrétní povinnosti, jak opatření provést. Jako nedostatečně ambiciózní a současně nedostatečně naplňovaná je žalobci kritizována Státní energetická koncepce. Žalobci dále napadají nedostatečnost opatření v oblasti dopravy, když emise skleníkových plynů z dopravy v ČR prakticky stále narůstají (mezi lety 1990 a 2018 nárůst emisí CO₂ o 69 %, v období mezi lety 2008 a 2018 nárůstu o 3,6 %) a podle žalobců tak zřejmě nebude naplněn cíl stanovený evropskou legislativou pro snížení emisí v dopravě.

Žalobci dále tvrdí, že žalovaní porušili a nadále porušují povinnost přijímat dostatečná opatření k adaptaci na změnu klimatu, tj. opatření směřující k přizpůsobení obyvatel, hospodářství i životního prostředí novým podmínkám. Poukazují na to, že adaptace na změnu klimatu je také jedním ze závazků pramenících z Pařížské dohody a že nedostatečnými kroky žalovaných dochází k porušování povinnosti zabránit zatěžování území nad míru únosného zatížení (§ 11 ve spojení s § 5 zákona o životním prostředí). Žalobci konkrétně kritizují např. nedostatečná opatření na úseku lesního hospodářství, ochrany vod a zemědělské půdy. Požadují včasné uplatnění adaptačních opatření, které je v důsledku méně nákladné než řešení ex post.

Ad 3. Která práva stát podle žaloby porušuje

Stát svou nečinností podle žaloby porušuje následující ústavně zakotvená práva:

• právo na příznivé životní prostředí (u všech žalobců),
• právo na územní samosprávu (v případě obce),
• vlastnické právo a právo vykonávat hospodářskou činnost (zejména u žalobců – zemědělců a lesníků),
• právo na život, právo na ochranu zdraví a právo na soukromý a rodinný život (u žalobce – fyzické osoby trpící zhoršeným psychickým stavem z důvodu tzv. environmentálního žalu).

Co je cílem žaloby

Cílem žaloby je, aby soud určil, že se žalovaní tím, že dostatečně neřeší dopady klimatické změny, dopouštějí nezákonných zásahů do veřejných subjektivních práv žalobců, a dále, aby soud žalovaným nařídil přijmout dostatečná opatření k ukončení nezákonných zásahů, a to jak v rovině snižování emisí skleníkových plynů (mitigace), tak v rovině přizpůsobování se novým podmínkám, jejichž příčinou je právě klimatická změna (adaptace).

Čím je žaloba podložena

Žaloba je doprovázena řadou důkazních materiálů nebo odkazy na ně. Jde zejména o závěry Mezivládního panelu pro změnu klimatu (IPCC) vyjádřené ve zprávě Global Warming of 1.5°C, studii dopadů změny klimatu v ČR zpracovanou v roce 2019 Českým hydrometeorologickým ústavem, analýzu dopadů klimatické změny v České republice z ledna 2021 zpracovanou německým think-tankem Climate Analytics a dva posudky expertů v oblasti ekologie a klimatologie, které prokazují, že české emise skleníkových plynů nejsou snižovány dostatečně rychle.

Jaký je význam žaloby

Žaloba je významným krokem ve snahách zamezit negativním dopadům změny klimatu, a to i v případě, že by nakonec neuspěla. Je třeba ji vidět jako důležitý signál pro politickou reprezentaci České republiky, že existuje silný zájem veřejnosti o problémy změn klimatu a o jejich řešení. Výsledky rozsáhlého výzkumu veřejného mínění „Mapa českého veřejného mínění v otázkách změny klimatu“ vedeného týmem z Katedry environmentálních studií FSS MUNI ukazují na to, že vnímání změny klimatu se u české veřejnosti posunulo směrem k většímu uvědomění si tohoto problému. U žaloby je nezanedbatelná též pozornost médií, která pomáhá šířit povědomí o otázkách změny klimatu. Podání žaloby je znamením, že česká občanská společnost využívá všech právních prostředků, které má k dispozici k hájení veřejných subjektivních práv i veřejných zájmů.