Komentujeme

Úspěch německé klimatické ústavní stížnosti: budou se inspirovat i čeští soudci?

Eva Balounová

Publikováno 5. 5. 2021

Tento článek v návaznosti na podání první české klimatické žaloby shrnuje stávající úspěšné případy klimatických žalob proti vládám evropských států. Zejména je věnován prostor nejnovějšímu nálezu německého Spolkového ústavního soudu, který byl zveřejněn ve čtvrtek 29. dubna 2021.

Česká klimatická žaloba, která byla podána ve středu 21. dubna k Městskému soudu v Praze, je součástí celosvětového trendu strategických žalob proti vládám za účelem posílení ochrany klimatu. Společným jmenovatelem těchto žalob je, že jsou podávány občany s podporou neziskových organizací z důvodu selhání orgánů veřejné moci adekvátně řešit změnu klimatu. Žalobci většinou namítají, že státy mají pozitivní povinnost chránit lidská práva, a tedy činit adekvátní opatření ke zmírnění změny klimatu. Počet těchto žalob v Evropě vzrostl zejména po roce 2015, a to ze dvou důvodů. V roce 2015 byl v Nizozemsku zaznamenán první významný evropský úspěch takové žaloby a rovněž byla uzavřena Pařížská dohoda, jejíž cíle jsou žalobci považovány za vodítko určující, jaká jsou adekvátní opatření k odvrácení nebezpečné změny klimatu a ochraně lidských práv.

V nizozemském případu žalovala nezisková organizace Urgenda vládu z důvodu snížených klimatických ambicí. Nizozemská vláda totiž přehodnotila svůj klimatický závazek a změnila cíl snížení emisí skleníkových plynů pro rok 2020 na 14–17 % namísto 30 %. Prvostupňové rozhodnutí okresního soudu v Haagu z roku 2015 uložilo státu snížit emise do roku 2020 alespoň o 25 %. Soud našel oporu v občanském právu a řekl, že stát se dopouští deliktního jednání, když porušuje povinnost péče. Povinnost snížit emise do roku 2020 alespoň o 25 % potvrdil pravomocně nizozemský nejvyšší soud v prosinci roku 2019, když rozhodl, že stát má pozitivní závazek snižovat své emise skleníkových plynů tak, aby chránil základní lidská práva a svobody vyplývající například z Evropské úmluvy o ochraně lidských práv. Podle soudu existuje sice prostor pro politické uvážení, jak a o kolik budou emise snižovány, ale aby nedošlo k porušení základních práv občanů, nesmí být prostor pro politické uvážení překročen. Nizozemsko jako rozvinutý stát musí své emise do roku 2020 snížit o 25–40 %. Právě v tomto prostoru se tedy může moc výkonná a zákonodárná pohybovat. Soudy rovněž odmítly argumenty vlády, že nizozemské emise jsou v globálním měřítku zanedbatelné a že nižší cíle lze omluvit nutností konkurenceschopnosti ekonomiky. Soudy poukázaly na přepočet emisí tzv. na hlavu (per capita) a na to, že praxe z jiných zemí ukazuje, že přísnější klimatická strategie konkurenceschopnost ekonomiky nepoškozuje.

Druhý evropský úspěch byl zaznamenán v létě minulého roku v Irsku, kde byl nejvyšším soudem zrušen Národní mitigační plán pro rozpor s klimatickým zákonem. Plán, který má stanovit, jak bude do roku 2050 dosaženo přechodu na nízkouhlíkové hospodářství, nebyl podle soudu dostatečně určitý, a vláda tak bude muset přijmout plán nový. I v tomto případě byla žaloba podána nevládní organizací. Soud však odmítl námitky týkající se rozporu plánu se základními lidskými právy a svobodami. Nejvyšší irský soud řekl, že nevládní organizace není oprávněna se takových práv dovolávat, jelikož jde o osobní práva, která jí nenáleží. Podle soudu by tyto argumenty mohly vznést přímo fyzické osoby a potom by tuto otázku musel řešit.

Třetí úspěch slavily francouzské neziskové organizace letos v únoru v tzv. Případu století, který získal obrovskou podporu veřejnosti – přes dva miliony podpisů. Pařížský správní soud v tomto případu rozhodl, že nečinnost státu způsobuje ekologickou škodu, a nařídil vládě, aby do dvou měsíců uveřejnila opatření, která přijímá za účelem splnění svých klimatických závazků. Soud rozhodl na základě francouzského občanského zákoníku, který obsahuje ustanovení o ekologické škodě. V tomto je rozhodnutí podobné prvostupňovému rozhodnutí v případu Urgenda. Navíc, i zde soud přiznal aktivní žalobní legitimaci neziskovým organizacím. Pařížský soud řekl, že stát je odpovědný za neplnění svých klimatických cílů. Francouzská vláda si sice stanovila cíl snížení emisí na 40 % do roku 2030 oproti roku 1990, nicméně v plnění svého cíle zaostává a v letech 2015–2019 překročila svůj uhlíkový rozpočet. Kromě toho, cíl pro energetickou účinnost pro rok 2020 bude splněn až v roce 2026. Soud na druhou stranu odmítl, že by vláda mohla být nucena ke splnění konkrétnějších cílů, které nelze přímo spojit s ekologickými škodami. Soud také odmítl přiznat náhradu škody, protože nebylo prokázáno, že by vláda nemohla způsobenou škodu v budoucnu ještě napravit. Soud ale přiznal každému z žalobců – tedy každé ze čtyř neziskových organizací – požadované jedno euro jako morální odškodnění.

Nejedná se však o první francouzský úspěch: v listopadu 2020 bylo rozhodnuto o přípustnosti žaloby podané v lednu 2019 pobřežní obcí Grande-Synthe. Obec je totiž podle soudu obzvláště vystavena dopadům změny klimatu. Francouzský nejvyšší správní soud dal vládě v čele s prezidentem Macronem tři měsíce na prokázání toho, že prosazuje klimatickou politiku vedoucí ke splnění závazků ke snižování emisí skleníkových plynů. V opačném případě soud zváží další kroky.

Poslední velký úspěch zaznamenala ústavní stížnost v Německu. Ve čtvrtek 29. dubna 2021 německý ústavní soud uveřejnil rozhodnutí, že německý klimatický zákon z roku 2019 (Bundes-Klimaschutzgesetz, KSG) je částečně protiústavní, jelikož dostatečně nespecifikuje, jak bude probíhat další snižování emisí po roce 2030. Spolkový ústavní soud ve svém nálezu uvedl, že klimatický zákon tím, že stanoví cíl pro snížení emisí do roku 2030 oproti roku 1990 pouze na 55 %, odkládá snižování emisí až do období po roce 2030, kdy bude nutné emise snižovat rychleji tak, aby bylo dosaženo nízkouhlíkové neutrality. Není však specifikováno, jak toho bude dosaženo. Množství emisí povolených do roku 2030 ale značně omezuje možnosti po roce 2030. Tím dochází k porušování práv a svobod mladých stěžovatelů, jelikož drastická opatření po roce 2030 budou mít dopad prakticky na všechny aspekty lidského života, a tedy i na práva a svobody občanů. Téměř všechny aspekty lidského života jsou totiž stále spojeny s emisemi skleníkových plynů, a tedy potenciálně dotčeny budoucími omezeními. Zákonodárce je podle soudu povinen zajistit přechod ke klimatické neutralitě v souladu s principem předběžné opatrnosti tak, aby respektovala základní lidská práva a svobody.

Německý Spolkový ústavní soud rozhodl o čtyřech stížnostech, které byly podány zejména mladými lidmi za podpory neziskových organizací v letech 2018–2020.[1] Někteří ze stěžovatelů přitom žijí v Bangladéši a Nepálu. Zatímco stěžovatelé doufali, že soud rozhodne o tom, že německá klimatická politika porušuje práva stávajících i budoucích generací, odborné komentáře nedávaly stížnostem mnoho šancí na úspěch zejména z důvodu procedurálních překážek. Poukazovaly přitom na to, že stěžovatelé musí prokázat, že jejich základní práva byla přímo dotčena. Navíc, německý základní zákon neobsahuje právo na příznivé životní prostředí.

Ústavní stížnost byla nicméně úspěšná jen zčásti. Německý ústavní soud odmítl přiznat aktivní žalobní legitimaci ekologickým spolkům a řekl, že nemůže zhodnotit, zda z důvodu rizik, která přináší změna klimatu, je porušena povinnost chránit práva na život, osobní integritu, svobodu a vlastnictví zaručená ústavou, jelikož Německo podniká určitá opatření a není zřejmé, že by byl překročen prostor pro politické uvážení tím, že zákonodárce koná na základě Pařížské dohody. Spolkový ústavní soud v Karlsruhe rovněž řekl, že nemůže s jistotou konstatovat, že došlo k porušení článku 20a základního zákona, který stanoví povinnost chránit přírodní bohatství s vědomím odpovědnosti vůči budoucím generacím. Soud řekl, že nyní není nutné rozhodnout, zda povinnosti ochrany základních práv ukládají Německu povinnost vůči stěžovatelům žijícím v Bangladéši a Nepálu přijmout opatření proti možným i skutečným škodám způsobeným změnou klimatu.

Ústavní soud dal stěžovatelům za pravdu jen v tom bodě, že klimatický zákon není v souladu s principem proporcionality, jelikož snižování emisí skleníkových plynů není rovnoměrně rozloženo v čase tak, aby byla respektována základní lidská práva. Podle Spolkového ústavního soudu článek 20a základního zákona nedovoluje jedné generaci spotřebovat velkou část uhlíkového rozpočtu a nést relativně malý podíl na snižování emisí, pokud by to znamenalo, že budoucí generace budou čelit nutnosti snížit emise drastickým způsobem a jejich životy budou vystaveny ohrožení práv a svobod. Z článku 20a základního zákona vyplývá, že je nutné zacházet s přírodním bohatstvím tak, aby budoucí generace k jeho zachování nebyly nucené k radikálnímu omezení.[2] Podle soudu představuje klimatický cíl pro rok 2030, který umožňuje vyčerpání určité části uhlíkového rozpočtu, opatření s předběžným účinkem podobné zásahu (eingriffsähnliche Vorwirkung) do individuálních svobod. Pokud uhlíkový rozpočet, který nám zbývá v rámci splnění cílů Pařížské dohody, spotřebováváme příliš rychle, budou později nezbytné zásahy do základních práv. Jinými slovy, každá emise povolená dnes zužuje možnosti snižovat emise v souladu s článkem 20a základního zákona. Soud sice uznal, že je možné, že v budoucnu bude nutné značně omezit práva a svobody z důvodu změny klimatu a může to být viděno jako proporcionální a odůvodněné. Jelikož však stávající ustanovení klimatického zákona již vytváří cestu k budoucímu omezení svobod, dopady na budoucí svobody musí být z dnešního pohledu přiměřené. Nyní sice není ještě možné určit, zda budoucí zásahy budou představovat narušení základních práv z dnešní perspektivy, ale vzhledem k vážnému riziku je potřeba započít přechod na klimatickou neutralitu co nejdříve včetně konkrétních opatření. Podle soudu je klimatický zákon nedostatečný v tom, že plán snižování emisí po roce 2030 má být představen až v roce 2025, a to pouze ve formě vyhlášky. Podle soudu je nezbytné stanovit alespoň intervaly, kdy mají být vypracovány další plány. Ani u plánu vydaného v roce 2025 neexistuje podle soudu záruka včasnosti, jelikož není stanoveno, že plán musí jít dostatečně daleko do budoucnosti. Kromě toho, pokud zákonodárce spoléhá na zapojení orgánu výkonné moci, měl by mu stanovit podrobnější požadavky. Podle soudu by zákonodárce měl sám stanovit roční objem emisí. Soud dal proto německým zákonodárcům čas do konce roku 2022 na to, aby specifikovali, jak budou emise skleníkových plynů snižovány po roce 2030.

[1] Jednou ze stěžovatelek je i Luisa Neubauerová, jedna z hlavních organizátorek Fridays for Future v Německu.

[2] Článek 20a byl do základního zákona inkorporován v roce 1994 a v českém překladu zní: „Stát chrání též při zodpovědnosti za příští generace přírodní základy života v rámci ústavního řádu zákonodárstvím a na základě zákona a práva výkonnou mocí a soudnictvím.“ Nyní je jasné, že se vztahuje i na změnu klimatu.