Komentujeme

Proč první český klimatický rozsudek neobstál u Nejvyššího správního soudu?

Hana Müllerová ve spolupráci s Terezou Snopkovou, Evou Balounovou a Adamem Novákem

24. 2. 2023

Dne 20. února 2023 zrušil Nejvyšší správní soud zásadní části prvního českého klimatického rozsudku a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení. V tomto komentáři vysvětlíme, s jakými právními argumenty původního rozhodnutí Nejvyšší správní soud nesouhlasil a proč, zdůrazníme, že zrušení prvoinstančního rozhodnutí neznamená, že česká ministerstva konají ve věci klimatu dostatečně, a nastíníme, jaký vývoj v této kauze můžeme dále očekávat.

V červnu 2022 Městský soud v Praze jakožto soud první instance z podstatné části vyhověl žalobcům v historicky první české klimatické litigaci. Dal jim za pravdu v té části žaloby, která se týkala mitigace, a potvrdil, že český stát nedělá dost pro dosažení cílů Pařížské dohody, protože žalovaná ministerstva nestanovila konkrétní mitigační opatření vedoucí ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990. Toto rozhodnutí jsme mohli vnímat jako příjemné překvapení, protože relativní úspěch přišel hned v prvním případu, v němž se české soudy, jinak veskrze spíše konzervativní a nepříliš nakloněné environmentální problematice, zabývaly klimatickým právem. Proti verdiktu podali žalobci i žalovaní kasační stížnosti k Nejvyššímu správnímu soudu, a nyní jsme se dočkali jeho vyjádření.

Obsahu klimatické žaloby podané v dubnu 2021 jsme se věnovali ve zvláštním komentáři, stejně jako rozboru nejdůležitějších částí prvoinstančního rozhodnutí z června 2022. Zde proto zrekapitulujeme pouze stručně, o co šlo.

Spolek Klimatická žaloba spolu s několika dalšími žalobci podali správní žalobu proti nezákonnému zásahu podle § 82 soudního řádu správního, a to proti čtyřem ministerstvům (životního prostředí, průmyslu a obchodu, zemědělství a dopravy) a vládě ČR. Nezákonný zásah, jehož ukončení žalobci v žalobě požadovali, spočíval podle nich v dlouhodobé nečinnosti žalovaných orgánů státu v oblasti klimatické mitigace a adaptace. Přitom závazky v obou těchto oblastech vyplývají České republice z mezinárodního práva (konkrétně z Pařížské dohody), práva Evropské unie (zejména z tzv. evropského klimatického zákona), ale i z českých ústavních norem a lidskoprávních ustanovení.

Rozsudek první instance vyhověl žalobě ve věci mitigace, naopak nevyhověl v oblasti adaptace a v části žaloby směřované proti vládě ČR. Za nejdůležitější součást rozsudku jsme považovali dovození povinnosti českého státu snižovat emise skleníkových plynů a nový výklad ústavního práva na příznivé životní prostředí, jehož součástí jsou i příznivé klimatické podmínky. Těmto aspektům verdiktu se věnoval i samostatný článek v časopise České právo životního prostředí.

V tomto textu se budeme nadále soustředit na právní dovození povinnosti českého státu snižovat emise skleníkových plynů, protože na něj je navázána hlavní argumentace Nejvyššího správního soudu. Soud první instance konstatoval, že nezákonnost jednání žalovaných ministerstev spočívala v tom, že nestanovila konkrétní mitigační opatření vedoucí ke snížení emisí skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990. Soud zde tedy nejen potvrdil, že Česká republika má povinnost snižovat emise skleníkových plynů, ale navíc ji konkrétně kvantifikoval ve výši oněch 55 %, a následně zhodnotil, že dosavadní snahy českých orgánů k naplnění tohoto cíle nestačí.

Kvantifikací českého závazku ve výši 55 % i způsobem, jakým k ní dospěl, se Městský soud odchýlil od argumentace žalobců (což správní soud může). Ti se v žalobě při dovození mitigační povinnosti státu odvolávali na tzv. uhlíkový rozpočet. Jde o metodu využívanou v klimatické vědě, podle níž globální teplotní cíle Pařížské dohody ve výši 2 °C resp. 1,5 °C lze na konkrétní národní cíle snižování emisí převést rozpočítáním tzv. globálního uhlíkového rozpočtu (tj. celkového množství antropogenních emisí skleníkových plynů, které je možné vypustit do konce století, aniž by byla překročena daná hladina globálního oteplení) mezi jednotlivé státy. Český uhlíkový rozpočet by podle žalobců činil 1 100 Mt CO₂ od ledna 2018, resp. 800 Mt CO₂ od ledna 2021, což znamená tempo snižování emisí minimálně 8,3 % za rok od roku 2018, resp. 11,4 % za rok, začneme-li od roku 2021. Městský soud však metodu uhlíkového rozpočtu odmítl s tím, že rozpočítávání globálního uhlíkového rozpočtu na podíly jednotlivých států nepožívá všeobecné vědecké a mezinárodní shody. Rozsudek namísto toho vystavěl na kvantifikaci české mitigační povinnosti pomocí závazku vyhlášeného Evropskou unií.

Soud v této otázce využil argumentace pomocí tzv. NDC, což je zkratka pro „nationally determined contribution“, neboli závazek snižování emisí, který si musí podle Pařížské dohody jednotlivé státy samy vytýčit. Evropská unie využila specifického ustanovení Pařížské dohody, které umožňuje uskupením států vyhlásit společný závazek NDC namísto závazků jednotlivých států, a její vyhlášený EU NDC činí v současné době 55 % do roku 2030 oproti roku 1990. Jde o cíl platný  pro EU jako celek, nicméně Městský soud argumentoval, že za situace, kdy EU ještě nestihla přijmout unijní legislativu, která by cíl 55 % rozpočítala na jednotlivé členské státy (jejichž cíle by se pak mohly od cíle 55 % lišit), a kdy ČR nemá zákonem (například klimatickým zákonem, který nepřijala) stanovený svůj redukční cíl, je pro účinnou kontrolu plnění Pařížské dohody nezbytné vyložit daný celounijní redukční cíl zároveň jako cíl individuální, platný pro ČR právě v této výši.

Soud první instance tedy opřel klíčové výroky svého rozhodnutí o to, že ČR neplní cíl snižování emisí ve výši 55 %, který jí vyplývá z NDC vyhlášeného Evropskou unií v téže výši. A právě tento postup argumentace Nejvyšší správní soud v klíčových pasážích svého únorového rozsudku odmítl, s tím, že z právních předpisů (mezinárodního a unijního práva) uváděných v rozsudku povinnost českých státních orgánů snížit emise skleníkových plynů o 55 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 1990 nevyplývá. Zejména pak nelze interpretovat kolektivní cíl EU ve výši 55 % jako individuální cíl platný ve stejné výši pro Českou republiku (ve vší podrobnosti viz zejména body 104  až 129 rozsudku NSS). Doplňujeme, že z našeho pohledu zůstává otázkou, jak interpretovat soulad zvýšeného kolektivního cíle EU 55 % s Pařížskou dohodou v mezidobí, kdy nový kolektivní cíl je již vyhlášen, ale nové podíly jednotlivých států zatím nikoli (srov. čl. 27 EU NDC vyhlašující zvýšený cíl EU vs. cíle jednotlivých členských států v jeho příloze na str. 13 odpovídající ještě původnímu nižšímu cíli, přičemž čl. 4 odst. 16 Pařížské dohody vyžaduje při společném jednání více stran rovněž oznámení „úrovně emisí přidělené každé smluvní straně v příslušném časovém období.“).

Městský soud tedy podle Nevyššího správního soudu přesvědčivě nedovodil existenci a výši povinnosti snižování emisí ani z jiných předpisů, ani z lidskoprávních závazků státu; ohledně tvrzeného zásahu do práva na příznivé životní prostředí se NSS domnívá, že v současnosti nedochází k zásahu do samotného esenciálního jádra tohoto práva, tedy že by důsledky klimatické změny na území ČR byly již nyní natolik závažné, že by „znemožňovaly realizaci základních životních potřeb člověka“ – takové důsledky lze predikovat jen do vzdálenější budoucnosti (body 142–149 rozsudku). Za situace, kdy existenci redukční povinnosti státu nelze doložit, pak soud nemůže ani hodnotit, zda již zavedená mitigační opatření jsou dostatečná (viz např. bod 134 rozsudku).

Protože tedy podle NSS rozhodnutí prvoinstančního soudu neprokázalo, že existuje právní úprava, která by jasným způsobem vymezila právní povinnost státu dosáhnout konkrétního cíle snížení emisí, nelze hovořit ani o tom, že by popsaná nečinnost státu byla nezákonná – nemá být s čím v rozporu. Nezákonnost je jednou z pěti podmínek, které musí být v tomto typu žaloby všechny naplněny (k tomu viz bod 88 rozsudku NSS); pokud některá podmínka splněna není, nemůže soud ochranu žalobci před nezákonným zásahem poskytnout. Nejvyššímu správnímu soudu tedy nezbylo než v této části rozsudek prvoinstančního soudu zrušit.

Kromě toho, co rozsudek Nejvyššího správního soudu říká, je také potřeba zdůraznit, co neříká, a předejít tak jeho možné dezinterpretaci. Především, zrušení prvoinstančního rozhodnutí nelze zkratkovitě vykládat tak, že by jím Nejvyšší správní soud dával za pravdu českým ministerstvům a potvrzoval správnost či adekvátnost jejich klimatického „snažení“. K takovému hodnocení se Soud vůbec nedostal. Rozsudek tedy rozhodně netvrdí, že by ČR své klimatické závazky nyní plnila! Dále rozsudek neznamená, že vůbec neexistuje (nebo v blízké budoucnosti třeba nevznikne) právní úprava, na které by bylo možné povinnost České republiky snižovat emise založit – pouze taková právní úprava nebyla v prvoinstančním rozsudku doložena. Ostatně jiný způsob dovození klimatických povinností českého státu a jejich opření například o sektorovou legislativu může být klíčem k případnému pokračování případu i podle Nejvyššího správního soudu (srov. bod 157 a násl. rozsudku, kde Soud vlastně napovídá, jak by bylo možno dále postupovat).

Ve věci nyní bude znovu rozhodovat Městský soud v Praze, který je vázán právním názorem NSS. Lze tedy očekávat, že Městský soud vyzve žalobce, jak navrhuje rozsudek NSS v bodu 169, aby případně svou žalobu doplnili o uvedení, v kterých konkrétních oblastech – při absenci obecného klimatického zákona a absenci konkrétního hmotněprávního závazku ke snížení emisí skleníkových plynů alespoň o 55 %, jenž by pro ČR vyplýval z Pařížské dohody – podle nich došlo k porušení zákonných povinností žalovaných jejich tvrzenou pasivitou, jež konkrétně zasahuje práva žalobců (inspirovat se mohou v bodech 158 a 160), a adekvátně tomu upravili žalobní petit. Shledá-li následně Městský soud, že tvrzení v doplněné žalobě jsou dostatečně konkrétní, bude moci nově posoudit povinnost žalovaných konat, resp. jejich odpovědnost za nečinnost.

Navíc není vyloučeno, že v mezidobí bude přijata nová legislativa, která naváže na připravovanou unijní právní úpravu (viz balíček Fit for 55) a zakotví cíl snižování emisí závazný přímo pro ČR. V tomto směru je nutno vzít v úvahu, že takový (na úrovni EU stanovený) cíl nemusí odpovídat výše naznačenému uhlíkovému rozpočtu ČR, ale bude odpovídat společnému závazku (NDC) států EU vůči Pařížské dohodě. Současně platí, že unijní úprava stanoví pouze minimální požadavky, které však  mohou jednotlivé členské státy dále zpřísnit. V každém případě však bude Městský soud rozhodovat na základě skutkového stavu zjištěného ke dni svého rozhodnutí; rozhoduje-li soud pouze o určení toho, zda byl zásah nezákonný, vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době zásahu; tj. bude případně rozhodovat za nových podmínek (viz § 87 odst. 1 soudního řádu  správního a též komentář NSS v bodě 170 rozsudku: „Zejména v oblasti unijního práva může dojít k přijetí takových předpisů, které by stanovily ambicióznější cíl zavazující přímo české státní orgány. Takové budoucí právní předpisy nepřísluší NSS předjímat. Stejně tak by samozřejmě měl městský soud ve svém novém rozhodnutí zohlednit i případné odstranění této tvrzené nečinnosti ze strany všech či některých žalovaných ministerstev. Ani to samozřejmě NSS nemůže předjímat.)“ Ohledně přijetí nové legislativy nicméně doplňujeme, že je otázkou, zda lze s žalobou na nečinnost uspět bezprostředně po přijetí předpisů, které by povinnost zakotvily.

Dalším významným elementem pro posun výkladu klimatických povinností států mohou být i klimatické kauzy čekající na rozhodnutí u Evropského soudu pro lidská práva (zejm. případ Duarte Agostinho, kde je jedním z žalovaných států i Česká republika), avšak v době vydání rozsudku NSS ještě dokončeny nebyly.

Lze uzavřít, že NSS se ve věci klimatické žaloby neztotožnil s názorem Městského soudu v Praze, přičemž hlavním rozporným bodem byla existence, resp. neexistence konkrétně definovaného právního závazku ČR snížit emise skleníkových plynů v určitém časovém rámci. NSS však výslovně uvedl, že nezpochybňuje existenci člověkem vyvolané klimatické změny, ani povinnost žalovaných na ni svou aktivitou reagovat. Učiněnými závěry, v nichž mimo jiné zdůraznil požadavek oddělení jednotlivých státních mocí a limity jejich vzájemné ingerence a kontroly,  rozhodně nezavřel dveře pro pokračování tohoto případu, s nímž můžeme podle vyjádření spolku Klimatická žaloba  počítat, ani pro případné další klimatické spory.