Komentujeme

Rozšíření Dukovan – několik poznámek z pohledu (evropského) práva

Eva Balounová

Publikováno 27. 7. 2020

Evropská unie i některé evropské vlády v současnosti přemýšlí nad tím, jak vybruslit z očekávané krize ekologickou cestou. Např. španělská vláda přišla s klimatickým zákonem, dánská vláda schválila zavedení daně na emise skleníkových plynů a plánuje podpořit větrnou energii. Francie a Rakousko se chystají v souvislosti s podporou aerolinek omezit nejkratší lety. Německo je blíže k ukončení uhlí. Řecko se zase chystá podpořit elektromobilitu. Česká vláda pokročila v přípravě rozšíření Jaderné elektrárny Dukovany – kromě dojednání smluv se společností ČEZ a schválení financování došlo k předložení návrhu tzv. nízkouhlíkového zákona. Jeho název by však měl být spíše zákon na podporu výstavby nového jaderného bloku. Ačkoliv se jádro v České republice těší obecně podpoře veřejnosti, stávající aktivity vlády byly kritizovány nejen ekology a odbornou veřejností, ale i z opozičních stran. Cílem tohoto článku je přispět k debatě o budoucnosti české energetiky zejména shrnutím probíhajících aktivit vlády z právního hlediska a také nabídnout vhled do toho, jak na jádro pohlíží Evropská komise.

S navýšením podílu jaderné energetiky v ČR na 50 až 60 % konečné spotřeby počítá již Státní energetická koncepce z roku 2015. V plánu je prodloužení životnosti stávajících bloků v Dukovanech a případná výstavba dalšího bloku v horizontu odstavování JE Dukovany. Dále se počítá s územním vymezením lokalit pro možný další rozvoj jaderných elektráren po roce 2040.

Společnost ČEZ k připravovanému rozšíření Dukovan vydala informační dokument, kde uvádí, že bloky elektrárny Dukovany uvedené do provozu mezi lety 1985 a 1987 ukončí svůj provoz i při maximálním prodloužení provozu na počátku 4. dekády a do té doby rovněž v portfoliu ČEZ skončí všechny uhelné bloky s výjimkou nejnovějšího nadkritického bloku v Ledvicích. ČEZ proto počítá s výstavbou nových jaderných bloků, přičemž prvním z nich by měl být právě nový jaderný blok v Dukovanech, jenž by měl být spuštěn na konci 3. dekády. Dceřiná společnost ČEZ společnost Elektrárna Dukovany II, a.s. (EDU II) již získala v létě minulého roku souhlasné stanovisko EIA Ministerstva životního prostředí k záměru výstavby. 25. března letošního roku podala společnost EDU II Státnímu úřadu pro jadernou bezpečnost (SÚJB) žádost o umístění jaderného zařízení. V červnu loňského roku také došlo k zahájení prací na tvorbě podkladů pro získání územního rozhodnutí pro umístění nového bloku, zahájení územního řízení je plánováno na červen 2021. Dále probíhá dokončování dokumentace poptávky, přičemž zahájení výběru dodavatele je plánováno na konec letošního roku. Plánovaný termín pro výběr dodavatele je přelom let 2022/2023.

Zároveň s tímto ČEZ „aktivně pracuje na nastavení takového smluvního rámce, aby zajistil svým akcionářům návratnost finančních prostředků do projektu vložených.“ Konkrétně vyjednal s vládou dvě smlouvy, které vláda ČR schválila 20. července 2020. Byla dohodnuta rámcová smlouva, která upravuje časový harmonogram, a první prováděcí smlouva, která upravuje práva a povinnosti stran pro první etapu od zahájení výběrového řízení po podpis smlouvy s dodavatelem (v roce 2024). Před koncem první etapy se očekává uzavření třetí smlouvy pokrývající další etapy, která bude pravděpodobně definovat podmínky, za jakých bude stát od ČEZ vykupovat elektřinu. Stanovená cena elektřiny se bude odvíjet od ekonomicky oprávněných nákladů na výstavbu jaderného bloku a přiměřeného zisku, nikoli od tržních cen elektřiny. V případě, že k podpisu další smlouvy nedojde, má stát odkoupit projektovou společnost EDU II za částku rovnající se vynaloženým nákladům. Stát má na základě těchto smluv získat právo kontrolovat dodržování harmonogramu a rozpočtu a má mít právo uplatňovat připomínky a požadavky k výběrovému řízení s ohledem na bezpečnostní zájmy ČR. Dohodnuté smlouvy zatím nebyly zveřejněny. Je však nutné je notifikovat u Evropské komise, protože z pohledu evropského práva se jedná o veřejnou podporu podléhající schválení ze strany EU.

Podle ministra průmyslu Havlíčka je kvůli plánované třetí smlouvě nutné nejprve připravit zákon o nízkouhlíkové energetice. Návrh tohoto zákona o opatřeních k přechodu k nízkouhlíkové energetice byl zveřejněn v květnu 2020. Ačkoliv se jedná o zákon o nízkouhlíkové energetice, přesnější název by byl spíše zákon o podpoře jaderné energie, jelikož zákon pouze vytváří rámec pro financování výstavby nového jaderného bloku. Tento zákon má zajistit výrobu elektřiny z nízkouhlíkových výroben a návratnost investice do nízkouhlíkových výroben vynaložené oprávněným investorem. Nízkouhlíkovou výrobnou elektřiny se rozumí výrobna elektřiny s jaderným reaktorem připojená do elektrizační soustavy s instalovanou kapacitou o minimálním elektrickém výkonu 100 MW po roce 2030. Konkrétně tento zákon umožňuje uzavření smlouvy o výkupu elektřiny z nízkouhlíkové výrobny mezi ministerstvem a investorem, na základě které bude v budoucnu stát vykupovat elektřinu z jaderných bloků za garantovanou realizační cenu. Smlouva o výkupu má být uzavřena nejméně na 30 let. Stát tak bude podle tohoto zákona garantovat návratnost investice do výstavby nového jaderného bloku tím, že bude povinen vykupovat elektřinu z jádra i v situaci, že nebude na trhu konkurenceschopná. Stručně řečeno, výkup elektřiny za garantovanou cenu a případný odkup společnosti EDU II od státu přenáší riziko z ČEZ jako investora na stát, tedy státní rozpočet a v důsledku na daňové poplatníky či odběratele elektřiny. Podle vlády ČR je výstavba jaderných bloků strategickým projektem, který má zaručit přechod na nízkouhlíkovou energetiku, bezpečnost, energetickou soběstačnost a levnou elektřinu. Podle zpráv z médií má být proto výběr dodavatele nového bloku bezpečnostně strategickou záležitostí, a nikoliv čistě ekonomickou.

Vláda ČR také plánuje kromě výkupu elektřiny a případného odkupu projektu poskytnout společnosti ČEZ na výstavbu nového bloku úvěr: v červenci vláda ČR schválila model financování nového bloku – pro financování má být využita přímá podpora státu, a to formou poskytnutí návratné finanční výpomoci. Model financování podléhá notifikaci Evropské komisi.

Za pozornost stojí legislativní proces, ve kterém je návrh zákona o nízkouhlíkové energetice projednáván. Návrh vznikl mimo legislativní plán vlády a byl projednán ve zkráceném mezirezortním připomínkovém řízení tak, že došlo k omezení okruhu připomínkových míst pouze na ministerstva financí, spravedlnosti, zahraničních věcí, životního prostředí, Energetický regulační úřad a Úřad vlády ČR. Ministerstvo průmyslu také navrhovalo schválení návrhu zákona již v prvém čtení v Poslanecké sněmovně. Z toho nakonec pravděpodobně sejde a všechna připomínková místa dodala zásadní připomínky. I podle Stálého vládního výboru pro výstavbu nových jaderných bloků by měl být návrh zákona projednán v běžném režimu. Ohledně financování Stálý výbor podporuje přímou ingerenci státu. Osud návrhu zákona je tak zatím nejistý.

Ministerstvo životního prostředí například upozorňuje na to, že důvodová zpráva i závěrečná zpráva RIA k návrhu opomíjí rizika spojená s provozem jaderných bloků – otázky spojené s ukládáním jaderného odpadu nebo spotřeby vody nutné pro chlazení v souvislosti se suchem a změnou klimatu. Je také upozorňováno na to, že pokud jako pozitiva výstavby nových jaderných bloků ministerstvo průmyslu uvádí bezpečnost a soběstačnost, mělo by rovněž uvést, že výstavba bude pravděpodobně prováděna zahraničním subjektem a palivo bude rovněž pocházet od zahraničních subjektů. Také je upozorňováno na to, že vyšší ceny elektřiny mohou mít dopad na konkurenceschopnost ekonomiky. Důvodová zpráva k návrhu uvádí, že zákon nebude mít dopad na státní rozpočet ani na ostatní veřejné rozpočty, to je rozporováno ministerstvem financí – mezi investorem a státem vznikne právní vztah, primárním nositelem finančního dopadu tedy bude stát, resp. státní rozpočet. Ministerstvo financí upozorňuje i na další nesrovnatelnosti a nekonzistentnost ohledně financování. Důvodová zpráva také neinformuje dostatečně o tom, že je nutné notifikovat Evropskou komisi a vyčkat na její souhlasné stanovisko. Ministerstvo spravedlnosti upozorňuje dále například na problematický navrhovaný odstavec 2 § 1 zákona, kde je stanoveno, že výkup elektřiny z nového jaderného bloku bude „ve veřejném zájmu“. Normování tohoto neurčitého právního pojmu přímo v právním předpise mocí zákonodárnou je dle ustálené judikatury nežádoucí.

Zajímavý je v kontextu rozšíření Dukovan i prvotní odmítavý postoj vlády ČR k Zelené dohodě pro Evropu a posléze její podpora ze strany ministra pro životní prostředí. Snaží se vláda o to, aby Evropská komise podpořila rozšíření Dukovan výměnou za podporu Zelené dohody a Fondu obnovy? Vicepremiér Havlíček v souvislosti s přípravou rozšíření Jaderné elektrárny Dukovany řekl, že „Evropská unie má bohužel tendenci vytěsnit jádro z udržitelných investic. To vede k tomu, že evropské banky nejsou moc ochotné nové jaderné zdroje financovat, což zvyšuje cenu úvěrů.“ Vláda si je tedy vědoma toho, že Evropská unie s podporou jaderných zdrojů v rámci Zelené dohody pro Evropu nepočítá.

V roce 2018 Evropská komise představila návrh nařízení o zavedení rámce pro usnadnění udržitelných investic, který má zřídit rámec pro stanovení jednotných kritérií pro určení environmentální udržitelnosti ekonomických činností (taxonomie). Toto nařízení stanoví kritéria pro určení toho, zda je ekonomická činnost environmentálně udržitelná, aby bylo možné stanovit míru environmentální udržitelnosti investice. Ekonomická činnost je environmentálně udržitelná, pokud významně přispívá k nějakému environmentálnímu cíli (zmírňování změny klimatu, přizpůsobování se změně klimatu, udržitelné využívání a ochrana vodních a mořských zdrojů, přechod na oběhové hospodářství, prevence a omezování znečištění, ochrana a obnova biologické rozmanitosti a ekosystémů) a zároveň žádný vážně nepoškozuje. Návrh zavádí rámec pro postup vypracování technických kritérií, která mají být základem pro zřízení jednotné unijní klasifikace udržitelných investic. Samotná technická screeningová kritéria budou vypracována Komisí a přijata prostřednictvím aktů v přenesené pravomoci. Komise je bude pravidelně (každé 3 roky) přezkoumávat a v případě potřeby pozměňovat v souladu s vědeckým a technickým vývojem. Návrh také zřizuje platformu pro udržitelné finance složenou z odborníků, jež bude Komisi poskytovat poradenství ohledně technických screeningových kritérií. Nařízení bude použitelné postupně. Na návrhu již byla letos nalezena shoda – poté, co bylo vyjednávání ohledně návrhu zablokováno právě z důvodu neshody ohledně jaderné energetiky. Francie a Spojené království byly pro označení jádra jako udržitelného pro potřeby investic.

V březnu letošního roku byla Odbornou skupinou EU pro udržitelnost financí (poradní orgán Komise) zveřejněna technická zpráva týkající se udržitelného financování (Taxonomy: Final report of the Technical Expert Group on Sustainable Finance), ve které nezařadila jadernou energii do jednotného klasifikačního systému EU - taxonomie. To znamená, že neoznačila jadernou energii jako ekologicky udržitelnou a nedoporučuje tak investice do ní v rámci udržitelných investic. Zpráva uvádí, že příspěvek jaderné energie k boji se změnou klimatu je jasný – jaderná energie má téměř nulové emise skleníkových plynů ve fázi výroby energie. Ohledně druhého kritéria, které bylo pro účely udržitelného financování zkoumáno, principu nepoškozování environmentálních cílů, však nebyla nalezena jasná odpověď. Například v případě jaderného odpadu je uvedeno, že navzdory všem poznatkům nebylo ještě nikde na světě vybudováno bezpečné a dlouhodobé podzemní úložiště jaderného odpadu. Závěrem zprávy je tedy to, že je potřeba další technické vyhodnocení.

Nakonec v rámci kompromisu dojde k technickému přezkumu udržitelnosti jaderné energie a prozatím je jaderná energie označena jako zdroj umožňující přechod ke klimaticky neutrálnímu hospodářství (enabling or transitional activity). Technickým přezkumem byl pověřen interní vědecký útvar Komise, Společné výzkumné středisko. Zpráva o jaderné energetice má být tedy nakonec představena příští rok a na základě toho Komise stanoví bližší kritéria k identifikaci aktivit s negativním dopadem na životní prostředí do konce roku 2021. Nicméně to, že vypracování vědecké studie bylo zadáno Společnému výzkumnému středisku, které bylo zřízeno v rámci Evropského společenství pro atomovou energii, bylo kritizováno. Na druhou stranu, i sama Evropská komise s jádrem alespoň do roku 2050 počítá (viz. např. dokument Čistá planeta pro všechny z roku 2018 počítá s 15 % podílu jaderné energie).

Vláda ČR ostatně přiznává, že aktuální spěch s přípravou rozšíření Dukovan je motivován právě nutností notifikace Evropské komisi, respektive uvádí, že je potřeba notifikaci zahájit již v letošním roce tak, aby byla dokončena za platnosti stávajícího právního rámce. Vláda sama upozorňuje na to, že od zahájení formálního procesu bude mít Evropská komise dva měsíce, aby záměr podpory schválila či zahájila delší formální vyšetřovací řízení, což se v případě podpory jádra očekává. Notifikace Evropské komisi by měla podle odhadů vlády trvat asi do roku 2022.

V souvislosti se schválením státní podpory Evropskou komisí je dobré si uvědomit to, že Komise schválila podporu, kterou Spojené království zamýšlelo poskytnout ve prospěch Hinkley Point C, již v roce 2014, a i tak byla napadena u Soudního dvora EU. Tribunál však žalobu na neplatnost, kterou proti rozhodnutí Komise podalo Rakousko (Lucembursko se připojilo na podporu Rakouska; ČR, Francie, Maďarsko, Polsko, Rumunsko, Slovensko a Spojené království na podporu Komise) zamítl v červenci 2018. Rakousko podalo kasační opravný prostředek k Soudnímu dvoru, k tomu se prozatím vyjádřil generální advokát Gerard Hogan, který navrhuje, aby Soudní dvůr kasační opravný prostředek zamítl.

Podpora ve prospěch Hinkley Point C se dělí na tři části a má být poskytnuta budoucímu provozovateli, společnosti NNB Generation (dceřiné společnosti EDF Energy). Zaprvé má „rozdílová smlouva“ zajistit cenovou stabilitu prodávané elektrické energie a náhradu škody v případě předčasného uzavření jaderné elektrárny. Zadruhé dohoda mezi investory NNB Generation a státním tajemníkem pro energetiku a klimatické změny Spojeného království zajišťuje takovou náhradu škody v případě předčasného uzavření z politických důvodů. Zatřetí má úvěrová záruka Spojeného království za dluhopisy vydané NNB  Generation zajistit včasnou platbu jistiny a úroků způsobilých dluhopisů, a to do maximální výše 17 miliard liber sterlingů (GBP).

Tribunál v zamítavém rozhodnutí v roce 2018 konstatoval, že Komise se nedopustila pochybení, když měla za to, že Spojené království mělo právo definovat rozvoj jaderné energie jako cíl veřejného zájmu sledovanými opatřeními podpory, ačkoliv tento cíl nesdílí všechny členské státy. Dále shledal, že Komise dospěla právem k závěru, že s ohledem na nedostatek z trhu vycházejících finančních nástrojů, jakož i jiných druhů smluv umožňujících pokrýt podstatná rizika, kterým jsou vystaveny investice do jaderné energie, byl zásah státu nezbytný, aby se včas vytvořily nové kapacity výroby jaderné energie.

  Ohledně proporcionality se Tribunál vyjádřil v tom smyslu, že Rakousko nedokázalo vyvrátit zjištění Komise, podle kterých nebylo realistické doufat, že se ve stejné době, jaká je stanovená pro výstavbu Hinkley Point C, mohou vytvořit srovnatelné kapacity pro výrobu větrné energie, a to s ohledem na nestálou povahu tohoto zdroje obnovitelné energie. Navíc Rakousko neprokázalo, že zvážení pozitivních a negativních účinků dotčených opatření Komisí je stiženo zjevným pochybením. Podle Tribunálu má Spojené království právo určit svůj energetický mix a projekt má navíc pouze zabránit tomu, aby podíl jádra drasticky klesl. Navíc technologie použitá v Hinkley Point C je pokročilejší, než v stávajících elektrárnách, které nahradí. Tribunál konstatoval, že podpora je určena k tomu, aby umožnila NNB Generation zavázat se k investici do výstavby Hinkley Point C. Tribunál upřesnil, že podpora, která sleduje cíl veřejného zájmu a je přiměřená a nezbytná k dosažení tohoto cíle a nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem, může být slučitelná s vnitřním trhem nezávisle na otázce, zda je kvalifikována jako investiční či provozní. Tribunál nedal Rakousku zapravdu ani v tom, že Spojené království mělo zahájit zakázkové řízení na projekt – opatření dle Tribunálu nejsou veřejnou zakázkou ani koncesí, nýbrž pouhou dotací, jelikož neumožňují Spojenému království vyžadovat, aby elektrárna byla postavena, ani aby elektrická energie byla dodávána.

Kromě výše nastíněné kritiky zveřejněného návrhu zákona a problematické podpory ze strany Evropské unie, je celý projekt nového reaktoru v Dukovanech kritizován dlouhodobě i z dalších důvodů. Někteří se obávají toho, že technické parametry mohou zvýhodňovat ruský Rosatom. Je také připomínán osud rozestavěných jaderných bloků v Evropě: elektrárna Olkiluoto ve Finsku měla být dokončena v roce 2009, elektrárna Mochovce na Slovensku v roce 2013, elektrárna Flamenville ve Francii v roce 2012. Ani jedna z těchto rozestavěných elektráren není zatím v provozu a v průběhu jejich výstavby došlo k navýšení cen na několikanásobky. Podobný osud zřejmě čeká i elektrárnu Hinkley Point C ve Spojeném království, která se začíná stavět a již nyní je předpokládáno zpoždění a navýšení nákladů téměř na dvojnásobek (na 25 miliard eur). A tyto problémy nemá jen Evropa, se zpožděním a prodražením se potýká například i výstavba jaderné elektrárny Vogtle v USA. Je také poukazováno na to, že investiční náklady odhadované vládou ČR a udávaná výše garantované výkupní ceny jsou nerealisticky nízké, pokud porovnáme právě náklady v jiných evropských zemích a garantované výkupní ceny např. ve Spojeném království. Závěrečná zpráva RIA k návrhu počítá s cenou okolo 55 EUR/MWh, což je částka, která podle kritiků není reálná. Je upozorňováno na to, že reálná cena může být až dvojnásobná. Rovněž je za nerealistickou považována odhadovaná doba stavby. Tomu, že cena nového jaderného bloku bude vyšší, než jakou ministr průmyslu Havlíček oficiálně přiznává, nasvědčují i dokumenty k financování nových jaderných bloků, které vypracovalo samo ministerstvo průmyslu. Podle údajů, které se objevily v médiích, má být výše státní půjčky poskytnuté ČEZ v hodnotě šesti a půl miliard EUR a přitom se má jednat o maximálně 70 % ceny celé stavby. To znamená, že 70 % ceny bude cca 175 miliard korun, což je částka vyšší, než kterou ministr Havlíček uvádí jako konečnou.

Dalším problémem je dopad sucha a vysokých teplot na možnost chlazení jaderných elektráren. Není výjimečné, že některé jaderné bloky v evropských zemích musely být během letních veder utlumeny či odstaveny. Kritici projektu uvádějí, že pokud by došlo k spuštění nového bloku současně se stávajícími, mohlo by dojít k vysušení řeky Jihlavy. Dalším přitěžujícím faktorem je, že Dukovany stojí nedaleko Rakouska, které je známým odpůrcem jaderné energie.

Od původního plánu, aby se platil speciální fixní poplatek za jadernou energii podle velikosti jističe namísto spotřebované elektřiny, ministerstvo průmyslu zdá se upustilo. I tak se ale ozývají hlasy, že celý projekt zaplatí daňoví poplatníci ve prospěch ČEZu. Přitom samotná společnost ČEZ přiznává, že jádro je drahé. I závěrečná zpráva RIA doprovázející návrh nízkouhlíkového zákona přiznává, že obnovitelné zdroje energie jsou levnější než jádro. Na to ostatně experti upozorňují již několik let.[1]

Ministr Havlíček však přišel nyní s novou taktikou – projekt výstavby nového bloku se snaží zaštítit podporou opozičních stran. V Poslanecké sněmovně uspořádal uzavřené setkání předsedů parlamentních stran, kde projekt představil, a na twitteru k tomu napsal: „Na jádře je shoda.“ Po jednání vlády v pondělí 20. července zase uvedl, že: „Po roční přípravě, připomínkovém řízení a po diskusi s opozicí, vláda právě přijala rámcovou a prováděcí smlouvu mezi ČR a ČEZ a dále model financování jádra v Dukovanech. Zajišťujeme tím stabilní zdroj, dostupnou cenu elektřiny a současně posilujeme energetickou soběstačnost ČR.”

Kritici výstavby nového bloku vidí naopak budoucnost energetiky v decentralizaci, tedy podpoře komunitních obnovitelných zdrojů, které by vlastnily obce, družstva a malé společnosti. Někteří počítají s novými technologiemi v jaderné energetice (menší reaktory), obnovitelnými zdroji a případně plynovými elektrárnami. I Uhelná komise, která má letos rozhodnout o podobě konce uhlí v ČR, má podle médií pracovat se šesti možnými scénáři, přičemž jednou variantou má být i budoucnost bez nových jaderných bloků. Tato budoucnost tak má být možná.

V souvislosti s velmi nákladným plánem na rozšíření Dukovan, který budeme platit my všichni, si lze klást otázku, zda by nebylo rozumnější vypracovat reálné (a ne pouze velmi pesimistické) studie týkající se potenciálu obnovitelných zdrojů energie a zaměřit se v nejbližší době více na jejich podporu (zejména na energii ze slunce a větru) společně s větší podporou energetické účinnosti. Vládní cíl pro podíl obnovitelných zdrojů je zatím nízký, to konstatovala i Evropská komise. A také v úsporách energie má Česká republika, ale i celá Evropská unie, značné deficity.

[1] Např. Mycle Schneider (zde: https://www.euro.cz/byznys/autor-zpravy-o-jadru-schneider-vitr-a-slunce-jsou-levnejsi-1468988), Stephen Thomas (zde: https://www.respekt.cz/spolecnost/na-jadro-zapomente-vsichni-vas-vodi-za-nos-varuje-britsky-vedec), nebo Nobuo Tanaka (zde: https://www.obnovitelne.cz/clanek/509/jadro-je-nesmyslne-drahe-oproti-solarni-energetice-rika-byvaly-sef-mezinarodni-energeticke-agentury/).