Komentujeme

Komentář k americkým volbám: návrat k Pařížské dohodě a Obamově regulaci

Eva Balounová

Publikováno 13. 11. 2020

Spojené státy americké přestaly být stranou Pařížské dohody o změně klimatu 4. listopadu 2020 a staly se tak první zemí, která tuto dohodu opustila. Stalo se tak pouhý den po amerických volbách, ve kterých získal prezidentské křeslo demokratický kandidát Joe Biden, který se proslavil zejména jako viceprezident Baracka Obamy, a předtím působil dlouhou dobu jako senátor za stát Delaware. Joe Biden kromě přistoupení k Pařížské dohodě deklaroval jasný plán ochrany klimatu na rozdíl od Donalda Trumpa, který během své vlády ochranu klimatu a roli vědy oslaboval. Tento článek nastiňuje, co můžeme od nově zvoleného prezidenta čekat, včetně kroků, které může podniknout i v případě, že nebude mít většinovou podporu v Senátu USA.

Spojené státy jsou po Číně druhým největším emitentem emisí skleníkových plynů na světě. Čína Spojené státy překonala až v roce 2005, do té doby byly Spojené státy s přehledem na prvním místě. V přepočtu na hlavu (per capita) jsou emise Spojených států konstantně vyšší než u Číny. Pozice Spojených států amerických v mezinárodních klimatických jednáních je spíše rozporuplná, jak bude naznačeno v druhé části článku. Podle informací Evropské komise Spojené státy nakupují elektřinu a plyn mnohem levněji, než státy EU. Spojené státy americké jsou také podle studie zveřejněné společností Ernst and Young nejatraktivnější zemí pro investice do obnovitelných zdrojů energie.

Donald Trump bývá osočován z toho, že podkopává vědu s cílem zpochybnit změnu klimatu, během svého působení ve funkci amerického prezidenta se také snažil o zeslabení legislativy k ochraně klimatu, která byla z velké části nastartována jeho předchůdcem Barackem Obamou. Obamova administrativa konala na základě rozsudku Massachusetts v. EPA, ve kterém Nejvyšší soud USA v roce 2007 rozhodl, že Agentura pro ochranu životního prostředí (US EPA) může na základě zákona o čistém ovzduší (Clean Air Act) regulovat skleníkové plyny. Na základě toho byly vydány předpisy regulující emise z osobních automobilů, byl vydán plán pro čistou energii (Clean Power Plan) směřující k snížení emisí z uhelných elektráren apod. Obamova administrativa také zastavila projekty některých ropovodů.

Trump kromě odstoupení od Pařížské dohody pozastavil Obamovy snahy o regulaci emisí skleníkových plynů z elektráren, o regulaci metanu, rtuti a dalších škodlivých látek, zmírnil emisní limity pro automobily a snížil ochranu některých přírodních památek mimo jiné tím, že zmenšil jejich plochu. Trump také znovu nastartoval některé projekty plynovodů a ropovodů (Keystone XL, Dakota Access) a snažil se o oslabení požadavků pro environmentální povolování federálních projektů. Dále omezil snahu některých států přísněji regulovat emise, oslabil ochranu vod a oceánů, rozvolnil regulaci těžby ropy na moři a plánoval těžbě na moři otevřít nová území. Povolil těžbu dřeva v Aljašském národním lese Tongass a plánoval těžbě ropy a plynu otevřít i Arktickou národní přírodní rezervaci. Trump tedy nerušil jen Obamovu regulaci, ale i některá pravidla z Clintonovy éry a oslaboval environmentální standardy platné desítky let.

Dá se očekávat, že Bidenova administrativa se k Obamovým snahám vrátí a podle předvolebního programu půjde ještě dál. Podle komentátorů je Bidenův klimatický program nejsilnější v historii USA. Biden plánuje přeměnit do roku 2050 americkou ekonomiku na ekonomiku nulových čistých emisí (net-zero emissions) a za tímto účelem plánuje vynaložit až 2 biliony dolarů. Chystá investice do infrastruktury, modernizace automobilového průmyslu, veřejné dopravy, obnovitelných zdrojů energie tak, aby do roku 2035 americká ekonomika vystačila s těmito zdroji, energetické náročnosti budov apod. Biden deklaruje, že bude investovat do zemědělství a ochrany přírody, kultivace míst po těžbě fosilních paliv či snížení znečištění toxickými látkami. Předvolební sliby také míří na environmentální spravedlnost, nová pracovní místa, znevýhodněné a zranitelné komunity a původní obyvatele. Biden se chce také zaměřit na ochranu biodiversity a přírody včetně Arktidy, v Arktidě chce zakázat těžbu ropy na moři a jinde chce přestat povolovat nové projekty těžby ropy na veřejně vlastněných pozemcích. Kromě toho se také staví negativně k těžbě uranu v okolí Grand Canyonu. Analytici se domnívají, že pokud Biden naplní očekávání, mohl by pomoci snížit globální oteplení o 0,1 °C a tím přiblížit cíle Pařížské dohody.

Bidenův program zní líbivě, ačkoliv i na první pohled jsou v něm určité nedostatky: staví na automobilovém průmyslu, omezení těžby ropy plánuje jen pro nové projekty na veřejných pozemcích a v Arktidě. Biden se také několikrát vyjádřil, že neplánuje zakázat frakování na soukromých pozemcích, a rovněž se ve svých plánech nezabývá tím, že USA je jedním z největších vývozců ropy. Uvádí se, že to byla Obamova administrativa, která nastartovala expanzi americké ropy a plynu. Během Trumpova období těžba ještě vzrostla. Nicméně je možné, že Biden vsadí spíše na obnovitelné zdroje energie vzhledem k cenám a nezbytnosti transformovat ekonomiku. Tím může narůst konkurence Číně, která je nyní hlavním výrobcem solárních panelů a deklarovala stát se uhlíkově neutrální do roku 2060. Ovšem v porovnání s očekávanými plány Donalda Trumpa pro druhé prezidentské období jsou výtky k Bidenovu programu zanedbatelné. Dá se očekávat, že Trump by pokračoval v rušení předpisů na ochranu klimatu, které zavedla Obamova administrativa, snažil by se dále snižovat ochranu chráněných území a volně žijících druhů za účelem těžby ropy a plynu, a podporovat související infrastrukturu. Trump se netají tím, že by rád ještě navýšil produkci ropy a plynu a pokračoval v podpoře uhelných elektráren.

Zvolení Joe Bidena je ale bezesporu dobrý signál směrem k COP 26, které proběhne za rok ve skotském Glasgow, směrem ke G7 a G20 a směrem k celé mezinárodní komunitě. Biden návrat k Pařížské dohodě deklaroval již v předvolební kampani a toto zopakoval i na twitteru 4. listopadu. K dohodě je možné kdykoliv znovu přistoupit s třicetidenní legisvakanční dobou. Předpokládáme-li že Joe Biden bude inaugurován 20. ledna 2021 a hned ten den by oficiálně přistoupil k Pařížské dohodě, Spojené státy by se staly znovu smluvní stranou 19. února 2021.

Ačkoliv prezidentské volby vyhrál klimatickému hnutí bližší kandidát, nelze očekávat, že by USA naplnily předpoklady z 80. let minulého století a staly se lídrem v celosvětovém boji se změnou klimatu. Spolu s volbami amerického prezidenta proběhly i volby do obou komor amerického Kongresu a pro Joe Bidena bude klíčové, kdo bude mít většinu ve Sněmovně reprezentantů a Senátu. O tom, kdo bude mít většinu v horní komoře, se pravděpodobně rozhodne až v lednu. Bez podpory v Senátu bude mít nově zvolený prezident horší podmínky pro konání v ochraně klimatu. Samozřejmě, někteří republikánští senátoři by jeho snahy mohli podpořit, nicméně napříč voliči republikánů není změna klimatu chápána jako tak závažný problém jako u demokratických voličů, a nedá se tak očekávat, že by byla podpořena např. uhlíková daň nebo další odvážnější legislativní změny, které jsou součástí tzv. Nového zeleného údělu (New Green Deal). Prezident rovněž potřebuje souhlas Senátu pro jmenování některých členů své administrativy, ačkoliv i bez toho jí může dávat příkazy. Dosáhnout uhlíkové neutrality bez většiny v Senátu tak bude obtížné.

Ale Joe Biden může udělat mnoho i bez podpory v Senátu prostřednictvím prezidentských výkonných nařízení (Executive order): kromě opětovného přistoupení k Pařížské dohodě může odvolat deregulační nařízení Donalda Trumpa. Ta se týkala nejen emisí skleníkových plynů, těžby fosilních paliv, klíčových plynovodů a ropovodů, ale i přírodních památek, ochrany vod či poradních vědeckých orgánů. Barack Obama koneckonců také spoléhal na výkonná nařízení, jelikož se nemohl po dobu svého mandátu opírat o většinu v Kongresu. Ovšem tato nařízení mohou být napadána soudně. Na tom ztroskotaly i některé Trumpovy snahy – jeho příkazy byly soudně napadeny a nepodařilo se mu deregulaci provést tak rychle, jak by chtěl. Během Trumpova působení bylo podáno velké množství žalob proti jeho snahám o deregulaci a většina soudních rozhodnutí byla poprvé v historii USA příznivých pro ochranu klimatu. Studie ukazují, že Trumpova snaha o klimatickou deregulaci byla vcelku pomalá a za čtyři roky se nepodařilo dokončit všechny iniciativy mířící k oslabení regulace. Zde se ukazuje také důležitost obsazení Nejvyššího soudu USA.

Uvidíme tedy, jak se podaří Joe Bidenovi naplnit předvolební sliby. Americká společnost zůstává rozdělená a v takové společnosti se nezbytné odvážné změny k ochraně klimatu provádějí obtížně. Navíc studie ukazují, že američtí prezidentští kandidáti v průměru dodržují necelé dvě třetiny svých slibů.

Pařížská dohoda: úspěch vyjednavačů USA, ačkoliv Trump tvrdí opak

Pařížská dohoda dojednaná v prosinci 2015 v rámci Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu se vztahuje na období po roce 2020 a navazuje na druhé kontrolní období Kjótského protokolu. Na rozdíl od Kjótského protokolu, který Spojené státy odmítly ratifikovat, se však Pařížská dohoda vztahuje nejen na rozvinuté státy, ačkoliv, jak prezident Trump neustále připomíná, povinnosti rozvinutých a rozvojových států nejsou totožné. Pařížská dohoda byla podepsána 195 smluvními stranami a ratifikována 189 stranami. Nebyla zatím ratifikována Angolou, Eritreou, Íránem, Irákem, Libyí, Jižním Súdánem, Tureckem a Jemenem.

Prezident Donald Trump oznámil odstoupení Spojených států od Pařížské dohody 1. června 2017, čímž splnil své předvolební sliby. Francouzský sociolog a filozof Bruno Latour počínání Donalda Trumpa považuje za pokračování pohledu na svět prezidenta George Bushe staršího, který v roce 1992 řekl: „Our way of life is not negotiable!“ („O našem způsobu života nelze vyjednávat.“) Podle Donalda Trumpa dohoda není pro Spojené státy fér, trestá je, jelikož mají snižovat emise na rozdíl od Číny, která je může navyšovat.

Ačkoliv prezident Trump oznámil odstoupení od Pařížské dohody již v červnu 2017, nastalo vzhledem k procesní úpravě v samotné dohodě až nyní. Smluvní strana může od dohody odstoupit podáním písemného oznámení kdykoliv po uplynutí tří let ode dne, kdy pro ni tato dohoda vstoupila v platnost, a takové odstoupení nabývá účinku po uplynutí jednoho roku od oznámení. Pařížská dohoda vstoupila v platnost 4. listopadu 2016, vystoupit z ní tak bylo možné nejdříve právě 4. listopadu 2020.

Odstoupením Spojených států od Pařížské dohody se do jisté míry opakuje situace z doby Kjótského protokolu. Spojené státy se účastnily vyjednávání o Protokolu a americký prezident Bill Clinton jej v listopadu 1998 podepsal. Nicméně Senát USA jej odmítl ratifikovat, a když se prezidentem v roce 2001 stal George Bush mladší, oznámil, že USA nesplní své závazky a odmítl Protokol ratifikovat. Ostatně Spojené státy americké již při vyjednávání textu Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu na samém počátku 90. let odmítaly konkrétní cíle a časové harmonogramy. Nakonec bylo v 90. letech uznáno, že pokud USA (s prezidentem Georgem Bushem starším) mají být smluvní stranou Rámcové úmluvy, nebude možné zahrnout závazné příspěvky k omezení emisí skleníkových plynů.

V roce 2005 vyzval Spojené státy britský premiér Tony Blair na Světovém ekonomickém fóru ve švýcarském Davosu, aby spolupracovaly se zbytkem světa na řešení problémů klimatických změn, a když se stal prezidentem v roce 2009 Barack Obama, vypadalo to, že se politika Spojených států v tomto ohledu posune kupředu. Na klimatickém jednání v Kodani v roce 2009 však Spojené státy sehrály spíše kontroverzní roli. V předvečer tohoto jednání sice deklarovaly svůj úmysl snížit do roku 2020 emise o 17 % oproti roku 2005 (tj. snížení o 4 % oproti roku 1990), nicméně na slabém textu Kodaňské dohody (Copenhagen Accord), který prosazoval Barack Obama, se nepodařilo najít širokou shodu, a Barack Obama byl osočen z tajných jednání s představiteli vybraných států (tzv. BASIC země – Čína, Indie, Jižní Afrika a Brazílie). Toto zklamání se ještě umocnilo, když WikiLeaks uvedlo určité údaje o tom, jak Spojené státy k vyjednávání přistupovaly.

Je ale zajímavé se podívat na text Kodaňské dohody (Copenhagen Accord), který na klimatické konferenci v roce 2009 Barack Obama představil. Kodaňská dohoda měla uznat vědecký poznatek nutnosti udržet nárůst globální teploty pod 2 ºC, ale neměla být právně závazná a smluvní strany měly do konce roku 2010 představit své dobrovolné příspěvky. Součástí textu měly být prázdné přílohy, v kterých měly být tyto příspěvky uvedeny. Text byl podepsán jen 28 státy, nicméně byl jasným signálem Spojených států opustit Kjótský systém závazných cílů pro rozvinuté státy a přejít k metodě dobrovolného a nezávazného nástroje.

Směrem k pařížskému klimatickému jednání vypadala pozice USA nadějně. Spojené státy v roce 2014 uzavřely bilaterální dohodu s Čínou týkající se budoucího boje se změnou klimatu, a v roce 2015 byly mezi prvními státy, které představily své příspěvky s předstihem před pařížskou konferencí. Spojené státy americké se aktivně zapojily i do vyjednávání Pařížské dohody. Jednak se snažily o co největší odlišení sjednané dohody od Kjótského protokolu a prosazovaly proto název dohoda namísto protokol. Také usilovaly o to, aby dohoda nebyla přijata explicitně v rámci Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu. Vyjednavači se také snažili o to, aby v dohodě byly obsaženy pouze takové mezinárodněprávní povinnosti, ke kterým by se Spojené státy mohly připojit pouze prostřednictvím exekutivy, tedy prezidenta, a ke kterým by nebylo potřeba souhlasu amerického Senátu, ovládaného v té době republikány. Proto jsou závazky zejména procesního charakteru a proto byla diskuze vedena o tom, zda v jednotlivých ustanoveních bude použito sloveso „should“ nebo „shall“. Sloveso „shall“ je chápáno jako stanovující závaznou povinnost, byla tedy snaha jej vynechat. Ohledně pojmů „shall” versus „should” se vyskytl problém i v samotném závěru vyjednávání, kdy již byl představen konečný text dohody. V článku 4 odstavci 4 dohody, který upravuje, aby se rozvinuté země zavázaly k absolutním redukčním emisním cílům, bylo použito sloveso „shall”, které údajně nebylo dohodnuto. Muselo tedy dojít k opravě.

Pařížská dohoda nakonec nepřinesla mnoho nového, spíše vycházela z již zmíněného Obamou navrženého kodaňského textu. Pařížská dohoda uplatnila tzv. princip zdola nahoru, tedy že státy samy představí svoje závazky ke snížení emisí, které nebudou právně závazné, a hovoří o cíli udržet globální oteplování pod 2 ºC. Pařížská dohoda také smazává rozdíly mezi povinnostmi pro rozvinuté a rozvojové státy. V tomto aspektu jde Pařížská dohoda ještě dále, než kodaňský text. To je pro USA pozitivní, byly to právě USA, které požadovaly zapojení všech zemí.

Pařížská dohoda tedy přejímá principy, se kterými přišel v roce 2009 prezident Obama, a Spojeným státům americkým se podařilo na klimatickém jednání v roce 2015 dosáhnout značného úspěchu: dohoda je do jisté míry ústupkem USA tak, aby se Spojené státy k dohodě připojily. Pařížská dohoda neobsahuje právně závazné cíle snižování emisí skleníkových plynů pro jednotlivé státy. Nicméně, Spojené státy požadovaly ještě mírnější cíle – navrhovaly ustanovení hovořící o „dekarbonizaci v tomto století“, zmínku o 2 ºC navrhovaly vložit pouze do preambule a byly dokonce i proti vypracování zvláštní zprávy IPCC o dopadech oteplování o 1, 5 ºC.

Proč tedy Kodaňská konference selhala a Pařížská byla úspěšná, když principy byly obdobné? Bylo to z části proto, že struktura dohody byla v Kodani nová, zatímco v Paříži již byla známá. Navíc rozvojové státy jako Čína a Brazílie pochopily, že cesta „nekonečně prodlužovaného Kjótského protokolu“ není možná. K tomu přispěla i bilaterální jednání mezi USA a Čínou. Pařížská dohoda je tedy do jisté míry úspěchem Baracka Obamy včetně toho, že americký prezident k ní může přistoupit sám bez souhlasu Senátu, jak se nyní asi již podruhé v historii stane.