Komentujeme

Stát chce velkému průmyslu kompenzovat vyšší cenu elektřiny kvůli klimatickým opatřením aneb Začarovaný kruh evropského systému obchodování s emisními povolenkami

Zuzana Vrbová

Publikováno 22. 6. 2020

Česká republika musí ochránit svůj průmysl, ať to stojí, co to stojí. S podobnou rétorikou v souvislosti se stále zpřísňující se environmentální regulací čeští politici vystupují již delší dobu. V době krize spojené s pandemií viru covid-19 obavy o budoucnost tuzemské výroby ještě vzrostly a nejspíš tak není náhodou, že Ministerstvo životního prostředí na konci května poslalo do mezirezortního připomínkového řízení dva návrhy, které mohou představovat významnou finanční injekci některým sektorům průmyslu. Půjde ale jen o ty největší české firmy.

Nejenom zástupcům firem produkujících elektřinu a teplo dělá, především v poslední době, vrásky na čele Evropský systém obchodování s povolenkami (EU ETS). Ten zavádí evropská směrnice 2003/87/ES. EU ETS je jedním z hlavních nástrojů evropské politiky pro snižování emisí skleníkových plynů z průmyslové činnosti a z energetiky. Jeho smyslem je snižovat emise pomocí tržního mechanismu. To v praxi znamená, že je dopředu stanoveno, kolik emisí smí být v daném roce z určených činností maximálně vypuštěno (stanoví se tzv. „cap“) a na toto množství emisí v tunách se vydají emisní povolenky, které regulované subjekty mohou mezi sebou obchodovat („trade“) – z tohoto pak pojem „cap-and-trade systém“. Zařízení spadající do systému získává určité množství povolenek zdarma, dle pravidel přímo použitelného předpisu Evropské unie (konkrétně se množství povolenek přiděluje dle toho, kolik emisí při své výrobě vypustí ta nejefektivnější zařízení v Evropě). Pokud dané zařízení vypustí emisí skleníkových plynů více, než povolenek dostává, musí je provozovatel zařízení nakupovat na evropském trhu. Pokud se mu naopak například díky investicím do čistějších technologií daří emise snižovat, povolenky nepotřebuje, může je prodat a tím generovat zisk.

Průmyslové sektory čelí jak přímým, tak i nepřímým nákladům na systém EU ETS. Pod přímými náklady si můžeme představit finanční prostředky, které provozovatel zařízení, spadajícího do EU ETS, vydá na nákup emisních povolenek. Ty nepřímé se pak průmyslu dotýkají tím, že určité produkty, které jsou nezbytné k jejich výrobě (tedy například elektřina), jsou díky EU ETS dražší. Emise skleníkových plynů musí provozovatelé elektráren využívajících uhlí, na rozdíl od provozovatelů výroben z obnovitelných zdrojů, pokrýt emisními povolenkami. Tyto náklady pak mohou do určité míry promítnout do ceny produktu, tedy elektřiny. A právě toto zdražení pak představuje pro odběratele elektřiny nepřímé náklady na systém EU ETS. V České republice bylo v roce 2018 44,5 % elektřiny vyrobeno z hnědého a černého uhlí. Cena elektřiny je tak poměrně znatelně zatížena cenou emisní povolenky.

Cena elektřiny zdražila, mimo jiné, i díky reformě trhu s emisními povolenkami, jejichž cena v posledních třech letech prudce vzrostla – a to z přibližně z pěti až na 25 euro. Povolenky tak po letech začaly plnit účel, který ale měly plnit vždy. 

Směrnice o EU ETS povoluje (její revidovaná verze dokonce doporučuje), aby jednotlivé členské státy přijaly určitá opatření zaměřená na zabránění tzv. úniku uhlíku. „Únik uhlíku označuje situaci, jež nastane, jestliže z důvodu nákladů souvisejících s politikami v oblasti klimatu podniky v jistých průmyslových odvětvích nebo pododvětvích převedou svou výrobu do jiných zemí, kde platí méně přísná omezení emisí. V důsledku toho by se mohly zvýšit jejich celkové celosvětové emise, což by omezilo účelnost opatření EU zaměřených na zmírňování změny klimatu a zároveň by se tím snížila hospodářská produkce energeticky náročných podniků v EU z důvodu ztráty podílu na trhu.“ (Sdělení Evropské komise Předběžný seznam odvětví ohrožených únikem uhlíku na období 2021-2030 2018/C 162/01). Hlavním opatřením je v tomto smyslu dle směrnice o EU ETS vyplácení kompenzací za skutečně vynaložené náklady spojené s emisemi skleníkových plynů promítnutými do cen elektřiny. Dle směrnice pak platí určitá omezení: opatření musí být přiměřené, musí být v souladu s pravidly pro vnitřní trh EU, sektory musí do určité míry obchodovat se zahraničím a být ovlivněny konkurencí, vyplácená částka také například nesmí být vyšší než čtvrtina výnosů státu z aukcí povolenek.

Pro účely výpočtu výše podpory a stanovení sektorů, které mohou podporu čerpat, přijala Evropská komise Pokyny k některým opatřením státní podpory, které mají platnost do konce roku 2020. Pokyny nejsou závazné, při nastavování podpory je ale vhodné je sledovat, jelikož státní pomoc je nutné notifikovat Evropské komisi. Ta rozhoduje, zda je podpora v souladu s vnitřním trhem EU.

Na domácí úrovni je směrnice o EU ETS zakotvena zákonem č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů. Zákon ve své verzi účinné do 2. ledna 2020 obsahoval ustanovení o možnosti přijetí kompenzačního opatření, kterým prakticky kopíroval ustanovení ve směrnici. Od ledna příštího roku pak bude platit díky novele zákona nové znění § 11, které již Vládě ČR ukládá každoročně přijímat nařízení o výši prostředků určených na kompenzace energeticky náročného průmyslu.

Dvě nařízení zpracovaná Ministerstvem životního prostředí, jedno týkající se procesu vyplácení prostředků, způsobilých odvětví a způsobu výpočtu a druhé stanovující konkrétní částku určenou na kompenzace, se nyní nachází v mezirezortním připomínkovém řízení.[1] Nařízení mají být účinná od ledna 2021, kdy nabývá účinnosti i nové znění § 11. Dle druhého uvedeného nařízení má jít konkrétně o částku 2,4 mld. Kč, která bude žadatelům o podporu vyplacena v roce 2021 za zvýšené náklady na elektřinu v roce 2020. Prostředky si mezi sebou má proporčně rozdělit kolem stovky českých podniků ze sektorů chemického, papírenského nebo hutnického průmyslu. Výnosy státu z povolenek bývají řádově pětkrát až šestkrát vyšší, množství prostředků tak odpovídá doporučením evropských Pokynů. Lze ale očekávat, že do výše konečné částky či do znění nařízení bude v průběhu legislativního procesu ještě zasaženo.

První uvedené nařízení stanovující obecná pravidla vyplácení obsahuje několik ustanovení, která jsou do určité míry diskutabilní. Co se týče například výpočtu podpory, jednotlivé veličiny vstupující do rovnice jsou nastaveny na nejvyšší možné hodnoty, které Pokyny doporučují. Kompenzace mají kupříkladu být poskytovány na 75 % způsobilých nákladů. Emisní faktor je nastaven na 1.06, což je opět nejvyšší možná hodnota, kterou Pokyny předepisují. Rovněž lze debatovat o reálnosti výše tohoto faktoru (v současnosti má reálný energetický mix ČR nižší emisní faktor – cena povolenky ovlivňuje cenu elektřiny méně, než tato hodnota předvídá). Nařízení rovněž limituje způsobilé podniky na opravdu velké spotřebitele elektřiny – tedy největší české průmyslové podniky. Ustanovení § 5 totiž stanovuje, že na první spotřebovanou GWh elektřiny se kompenzace neposkytuje. Tím z kompenzačního schématu nařízení vylučuje menší podniky, ačkoli i tyto jsou zahraniční konkurencí, a tak i únikem uhlíku, ohroženy. Směrnice o EU ETS přitom omezení v podobě množství spotřebované elektřiny pro udělení státní podpory nestanovuje.

Jak již uvedeno výše, kompenzační schéma bylo připraveno na základě Pokynů k některým opatřením státní podpory, které ale mají platnost pouze do konce tohoto roku. V současnosti probíhá veřejná konzultace k revizi Pokynů. Lze tedy očekávat, že české kompenzační schéma bude muset být v budoucnu změněno a znovu notifikováno Evropské komisi.

V mezirezortním připomínkovém řízení uplatnilo Ministerstvo průmyslu a obchodu a Ministerstvo financí zásadní připomínky. Připomínky MPO jsou veskrze technického rázu, výši částky určené pro kompenzaci nijak nerozporují (ačkoli se dal ze strany MPO očekávat návrh na navýšení částky určené k výplatě). Naopak MF upozorňuje, že částka by neměla být napevno stanovena v nařízení, ale měla by vyplývat až z debat ohledně státního rozpočtu pro rok 2021. Jakoukoli částku, která se takto dopředu stanovuje, považuje Ministerstvo pouze za odhad, či predikci nákladů, které mají být kompenzovány, a reálný vliv na náklady podniků, dle MF, nelze v současnosti přesně vyčíslit. MF rovněž vyslovuje s materiálem zásadní nesouhlas a nedoporučuje jej k předložení na jednání vlády ČR vzhledem k tomu, že novela zákona o EU ETS obsahující ustanovení o kompenzacích, není účinná – kompenzace se mají určovat „za předchozí rok“ a proto by nařízení mělo být vydáno až v roce 2021. Zřejmě aby tak lépe reagovalo na reálnou situaci na trhu s povolenkami a elektřinou v roce 2020.

Lze spekulovat, zda zavádění kompenzací zvýšené ceny elektřiny nejde proti smyslu systému EU ETS. Ten má primárně motivovat výrobce elektřiny a průmysl k redukci emisí skleníkových plynů. Sekundárně má ale i podporovat podniky ke snižování spotřeby energie, což je realizováno i cenou elektřiny. Pokud je tato cena průmyslovým subjektům kompenzována, je k zamyšlení, jak vysoká jejich motivace ke zvyšování energetické účinnosti opravdu je. Kompenzace také mohou zvýhodňovat velké podniky oproti malým a také vůči domácnostem, které zvýšenou cenu elektřiny kompenzovanou mít nebudou.

Na druhou stranu je v budoucnu očekávána výraznější elektrifikace průmyslu, o určité výši kompenzace tedy lze uvažovat. Dalším argumentem pro přijetí kompenzací je rovněž fakt, že v dalších evropských zemích již tato opatření přijata jsou. Český průmysl by tak mohl čelit konkurenci nejen ze třetích zemí, ale i z dalších zemí EU. Dostupné studie ale ukazují, že k úniku uhlíku, kvůli němuž je opatření primárně přijímáno, doposud prakticky nedocházelo. Uvádí to závěrečná zpráva z hodnocení dopadů regulace (RIA) Ministerstva životního prostředí k předkládané legislativě.

[1] Návrhy obou nařízení jsou v současné době dostupné v aplikaci Elektronická knihovna připravované legislativy pro veřejnost (VeKLEP), a to zde a zde.