Komentujeme

Schvalování motorových vozidel a dozor nad automobilovým trhem jako nástroje zlepšení stavu ovzduší: situace v ČR

Rita Simon

Publikováno 10. 11. 2020

Doprava je v České republice – po uhelných elektrárnách a teplárnách – druhým největším zdrojem emisí skleníkových plynů; kromě toho emituje i velké množství znečišťujících látek, jako např. NO_x, PM_2,5, nebo benzoapyren, které jsou pro lidské zdraví velmi škodlivé. Jakkoliv úspěšně probíhá snižování CO₂ u stacionárních zdrojů, a Česká republika splňuje pro rok 2020 emisní požadavky z Pařížské dohody, v posledních 30 letech narostly emise z odvětví dopravy o celých 162 procent. A jejich růst sám neustane.

Ačkoliv je problematika emisí z dopravního sektoru známá, pro oblast kvality ovzduší nejdůležitější český zákon č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, na toto odvětví zapomíná. Dodržování imisních limitů dle § 3 zákona je závazné (kromě obcí a krajů) jen pro orgány ochrany ovzduší při výkonu jejich působnosti, vyjmenované v § 27, mezi nimiž jsou ministerstva životního prostředí, zdraví a zemědělství, ale Ministerstvo dopravy, které má v gesci všechna opatření v odvětví dopravy, je vynecháno.

V národních strategických plánech – jako je např. Národní program snižování emisí ČR nebo Národní akční plán čisté mobility – má Ministerstvo dopravy řadu úkolů, ale očekávané snížení emisí skleníkových plynů nebo znečišťujících látek neuskutečňuje. Česká legislativa očividně zvolila jiné mechanismy, jak snížit vyprodukované emise z dopravy, které tady budou krátce zkoumány. Protože emise jednotlivých mobilních emitentů jsou těžko měřitelné a mobilita je quasi základním právem obyvatele, je zákonodárce s regulací opatrný. Normy se dotýkají většinou jen toho, co je regulováno na evropské úrovni. To zahrnuje jednak povinnost výrobců motorových vozidel vyrábět auta se stále nižšími emisemi na základě stále striktnějších evropských emisních limitů – aktuálně dle Nařízení (EU) 2019/631; a jednak povinnost majitelů vozidel dle § 40 zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, každé 4 resp. 2 roky nechat projít svůj vůz pravidelnou technickou prohlídkou, aby byla zkontrolována technická způsobilost vozu k provozu (STK). Nad oběma činnostmi – schvalováním motorových vozidel i technickými kontrolami – dozoruje Ministerstvo dopravy. Proto by se dalo říci, že je ve skutečnosti klíčovým orgánem ohledně emisí z odvětví dopravy, přestože, jak už bylo uvedeno, podle zákona o ochraně ovzduší nepatří mezi orgány ochrany ovzduší.

Tento komentář se věnuje dvěma právě uvedeným oblastem: schvalování motorových vozidel a dozoru nad automobilovým trhem, které brzy čekají rozsáhlé změny kvůli novým evropským požadavkům. Z hlediska jejich implementace bude klíčové, aby příslušné české předpisy mohly skutečně přispívat ke snížení emisí z dopravy a ke zlepšení stavu ovzduší. Po krátkém shrnutí nové evropské legislativy budu proto zkoumat navrženou podobu budoucích českých pravidel.

Důvody změny evropské legislativy

Harmonizace schvalovacích systémů motorových vozidel v Evropské unii začala již v sedmdesátých letech, a v roce 2007 nařízení Evropského Parlamentu a Rady (ES) 715/2007 zásadně změnilo provádění emisních kontrol, aby byla zajištěna přímá použitelnost pravidel samotnými výrobci, schvalovacími orgány a technickými službami. Členské státy změnily své legislativní rámce a paralelně implementovaly směrnici 2009/40/ES, která upravovala jednotné technické prohlídky motorových vozidel v celé Evropě. „Na papíře“ vypadalo vše správně, dozorové orgány nezaznamenaly nic zásadního, dokud americká Agentura pro životní prostředí (US EPA) nezveřejnila v roce 2015 informaci, že německý automobilový výrobce Volkswagen nedodržuje americký zákon o čistém ovzduší (Clean Air Act), protože jeho vozidla s TDI dieselovými motory emitovala v provozu 40krát více emisí dusíku (NO_x), než kolik vykazovala ve schvalovacím testu. Bohužel emisní kontroly ukázaly, že tvrzení Agentury bylo správné, a společnost Volkswagen musela za porušení zákona zaplatit pokutu v bezprecedentní výši 1,45 miliardy USD. Ačkoliv evropský autoprůmysl podléhává poměrně striktním evropským a národním normám, ukázalo se, že vymáhání norem nebylo účinné, stanovené sankce nebyly dostatečně odrazující, a ani dozorová činnost nebyla účinná. Skandál Dieselgate upozornil na závažné slabiny národních schvalovacích a testovacích procesů a dozoru nad nimi, ale paralelně také na nedostačující procesně-právní nástroje členských států, protože odškodění se ve spoustě evropských zemí nespokojeným spotřebitelům nepodařilo dosáhnout. Skandál nesmírně oslabil konkurenceschopnost evropského automobilového průmyslu.

Od roku 2015 můžeme sledovat změny v činnostech některých evropských dozorujících orgánů, a pomalu roste i povědomí spotřebitelů. Např. od Dieselgate skandálu   dodnes nahlásily evropské kontrolní úřady do systému RAPEX (Systém rychlého varování pro nebezpečné nepotravinářské výrobky) v kategorii motorová vozidla již 2425 nebezpečných produktů, které vykazují úrazové riziko nebo rizika pro životní prostředí, což je na RAPEX nově zavedená kategorie. Mezi těmi nahlášenými případy lze nalézt problémy velice podobné jako u Dieselgate, např. Renault nahlásil stažení výrobku z trhu z důvodu nesprávně fungujícího katalyzátoru, který nefiltruje dostatečně NO_x.

V současné době to vypadá, že západoevropští spotřebitelé jsou uvědomělejší, a více u svých dieselových vozů dbají na kontrolu funkčnosti DPF filtrů a softwarových systémů motorů, zatímco ve východoevropských státech jsou tyto mechanismy stále občas manipulovány. Co se týče dozorující činnosti MDČR, tento orgán bohužel během posledních 5 let – a ani předtím – nenašel nic rizikového, a vypadá to, že technické prohlídky v České republice probíhají bez problémů, stav vozidel je lepší než v SRN, ačkoliv český vozový park je v průměru o 5 let starší.

Nové cíle a opatření evropského nařízení

Dieselgate byl velkým poučením i pro evropského zákonodárce. Aby se důvěra spotřebitele v evropská auta zvýšila, Evropský Parlament a Rada vydaly nařízení (EU) 2018/858, které má od 1. září 2020 přímý účinek v celé Unii. Český zákonodárce zatím neadaptoval do české legislativy závazky, které z nařízení plynou, dotčené orgány zatím na nařízení nereagují. Existuje pouze jedna připravovaná novelizace, která se na požadavky nařízení zaměřuje. Návrh novely zákona o provozu vozidel na pozemních komunikacích byl poslancům rozeslán 7. října 2020 jako sněmovní tisk č. 1046/0, část č. 1/8, a jeho plánovaná účinnost má nastat v létě 2021. Důležité je ale zdůraznit, že požadavky nařízení jsou pro Českou republiku od 1. 9. 2020 závazné i bez novelizace českých předpisů, a ty požadavky, které ukládají přímé povinnosti výrobcům (např. čl. 13–15), dovozcům (čl. 16–17) nebo distributorům (čl. 18–20) či technickým zkušebnám ad. tyto subjekty od začátku září přímo zavazují.

Nařízení stanovuje celounijní pravidla týkající se technických požadavků a postupů, která mají zajistit, aby nové typy vozidel a jejich přípojných vozidel splňovaly požadavky na bezpečnost a ochranu životního prostředí schválené EU. Jeho cílem je zlepšit úroveň kvality nezávislosti schvalování a testování vozidel, zvýšit počet kontrol aut, která už jsou na trhu, a posílit celkový systém s dohledem EU.  Aby tyto cíle byly naplněny a zabránilo se případným střetům zájmů, platí dva principy: jednak schvalovací orgány a orgány pro dozor nad trhem při výkonu své činnosti by neměly být propojeny (čl. 6), a za druhé, v technických zkušebnách mají být prováděny pravidelné a nezávislé audity. Schvalovací orgány budou prakticky odpovědné za technické zkušebny (čl. 67). Vymahatelnost pravidel tak bude jednoznačně zlepšena, protože Evropská komise nebo orgány jiného členského státu budou moci zpochybnit národní oprávnění k provádění technické kontroly, pokud v něm shledají závady. A v těchto případech má Komise pravomoc dozorovat sama. Dále, vnitrostátní schválení typu vozidla bude prakticky podléhat auditům Komise, která může provádět kontroly trhu nezávisle na zemích EU a má možnost zahájit stažení daného typu vozidla z trhu v celé EU. Aby nařízení konečně bylo nejenom účinné, ale také jeho sankce dostatečně odrazující, může Komise zpochybnit oprávnění technických zkušeben a případně dokonce přímo uložit správní sankce výrobcům či technickým zkušebnám ve výši až 30 000 EUR za jedno nevyhovující auto (!). Nařízení také stanoví minimální počet národních kontrol trhu (čl. 8), a to alespoň pět zkoušek za rok nebo více na každých 40 000 nových motorových vozidel zaregistrovaných v daném členském státě v předchozím roce. Metodika zkoušky a formát zpráv budou také čím dál více sjednocovány.

Český super-orgán zvládne všechno sám

Výše uvedený návrh úpravy českého zákona[1] konstatuje, že novinkou v unijní právní úpravě je, že nařízení reguluje nejen schválení typu silničních vozidel (jejich systémů, konstrukčních částí a samostatných technických celků), ale i schválení jednotlivě vyrobených silničních vozidel, což pravděpodobně bude zahrnovat více úkolů než stávající systém. Návrh obsahuje komplexní změnu schvalování technické způsobilosti, ale nadále zachovává stávající systém kompetencí: Ministerstvo dopravy zůstane orgánem schvalovacím i dozorovacím. Bez jakékoliv silné úvahy o střetu zájmů se český zákonodárce domnívá, že oddělené kompetence (dle čl. 6 nařízení) mohou být bezproblémově vykonávány Ministerstvem dopravy. Nutné je pouze doplnit finanční a personální kapacity kvůli navýšení kompetencí ministerstva.[2] Je třeba dodat, že možnost sloučit obě kompetence pod stejným orgánem je dle čl. 6 odst. 1 nařízení dovolena, ale v takovém případě musí členské státy zajistit, aby tyto činnosti prováděné v rámci téže organizace byly řízeny nezávisle v rámci oddělených struktur. Bohužel z návrhu není jasné, jak ministerstvo plánuje tyto požadavky splnit. 

Ohledně dozorovací činnosti nad trhem se musíme podivit, že z kalkulace plánovaného budoucího financování dozoru to vypadá, že ministerstvo zatím na tuto činnost nemělo žádné vlastní finanční prostředky, protože pro budoucí kontrolní činnost plánuje v návrhu novely pouze nové finanční prostředky, ačkoliv tyto funkce mělo vykonávat už dávno. Bohužel na oficiální stránce ministerstva nenalezneme žádné informace o ročních kontrolách nad technickými prohlídkami nebo technickými zkušebnami, i když v jiných evropských státech takové informace a varování pro spotřebitele patří ke standardu. Např. německy Kraftfahrt-Bundesamt publikuje varování o nebezpečných produktech v kategorii motorové vozidlo. Díky novému evropskému nařízení bude zveřejňování údajů o dozorové činnosti, včetně varování výrobců, techniků nebo spotřebitelů nutností. Kvůli tomu bude muset ministerstvo své komunikační prostředky zásadním způsobem vylepšit.

Shrnutí

Pokud se v zákonodárném procesu podoba novelizace zákona o provozu vozidel na pozemních komunikacích příliš nezmění, Ministerstvo dopravy by zůstalo klíčovým a jediným schvalovacím a dozorčím orgánem, pouze by muselo tyto dvě činnosti rozdělit ve dvě nezávislé organizační jednotky. Obě činnosti musí ministerstvo v budoucnosti zásadně vylepšit, a musí též změnit komunikaci s veřejností, včetně spotřebitelů. Když ke zlepšení nedojde, k čemuž je důvodná obava kvůli nekonkrétnímu návrhu zákona, hrozí, že Evropská komise převezme funkce od ministerstva a bude auditovat vnitrostátní schvalování vozidel, kontrolovat technické stanice nebo zkušebny; a konec konců i majitele vozidel na ulici. Pokud Evropská komise v budoucnu najde nedostatky, bude je pokutovat, což může být pro české hospodářské subjekty překvapující, protože od národních orgánů podobné aktivity nezažily. Bude to vysoká cena za dodržování pravidel, ale možná dobrá zpráva pro zlepšení ovzduší.

[1] Sněmovní tisk 1046/0, část č. 1/8 – Novela zákona o provozu vozidel na pozemních komunikacích.

[2] Tamtéž, str. 51.