Komentujeme

Význam klimatické vědy pro právo: Čím méně je klimatické vědy při tvorbě politik a zákonů, tím více je jí pak v soudních síních

Hana Müllerová

Publikováno 12. 8. 2021

Mezivládní panel pro změnu klimatu (dále též „Panel“ nebo „IPCC“) existuje již 33 let a v těchto dnech vydal první část své již Šesté hodnotící zprávy (AR6). Poznatky klimatické vědy by měly být stěžejním podkladem pro tvorbu klimatických politik a klimatické legislativy státu; čím méně se tak děje, tím častěji se pak klimatická věda a právo setkávají v soudních síních, kde žalobci v klimatických litigacích využívají poznatky vědy včetně zpráv IPCC jako podklad pro dokazování. Tento text chce blíže popsat, jakou roli hraje klimatická věda, zvláště pak výstupy Mezivládního panelu pro změnu klimatu, pro právo.

Panel IPCC a jeho činnost z hlediska mezinárodního práva

Mezivládní panel je vědecký orgán OSN, uskupení aktuálně 195 vědců z celého světa, založený k hodnocení vědy vztahující se ke klimatické změně a k poskytování relevantních vědeckých informací vládám k tvorbě jejich klimatických politik a opatření. Hlavní rolí Panelu IPCC je podle jeho Řídicích principů „komplexním, objektivním, otevřeným a transparentním způsobem hodnotit vědecké, technické a socioekonomické informace, podstatné pro porozumění vědeckému základu rizika člověkem způsobené klimatické změny“. Panel sám tedy neprovádí základní výzkum, ale shromažďuje a hodnotí výsledky vědeckého bádání z celého světa. Z pohledu práva není Panel mezinárodní organizací. Je to těleso nezávislé na svých zakladatelských organizacích (Světové meteorologické organizaci a Programu OSN pro životní prostředí) a jeho akty (rezoluce, rozhodnutí apod.) nemají pro státy závazný charakter.

Mezinárodní klimatické právo je mladší než Panel IPCC – od přijetí Rámcové úmluvy o změně klimatu (UNFCCC) uplynulo 29 let, od přijetí Pařížské dohody šest let. Tvůrci obou mezinárodních úmluv obsahově z vědeckých výstupů a zpráv Panelu vycházeli, ovšem ani oni nijak formálně právní režim a vědecký panel nepropojili, úmluvy pouze zmiňují spolupráci s Panelem a využívání jeho metodik. Přesto se právě Mezivládní panel IPCC stal z řady jiných mezinárodních či nevládních těles vůdčím expertním orgánem s vysokou autoritou ve vztahu ke klimatickému právu. Formálně nemají smluvní strany mezinárodního klimatického režimu ani Konference smluvních stran (COP) žádnou povinnost řídit se doporučeními IPCC, fakticky se však jeho expertiza stala rozhodujícím a respektovaným zdrojem díky své autoritě, nezávislosti a legitimitě.[1] Výstupy Panelu jsou tedy v obecné mezinárodní rétorice plně podporovány, určují hlavní směr debat v klimatických vyjednáváních a základ pro jednání COP.[2] Zároveň však platí, že dojde-li na konkrétní závazky, státy nejsou příliš ochotny doporučení z výstupů Panelu skutečně „natvrdo“ promítnout do závazných ustanovení úmluv. Výsledkem vyjednávání Pařížské dohody tak byl kompromisní text, který je velmi vágní a jeho závazky jsou formulovány spíše měkce. Například formulace Pařížské dohody, že státy budou vymezené cíle „podporovat“ nebo o jejich dosažení „usilovat“, jsou mnohem méně určité a mnohem snazší k pouze formálnímu dodržení, než kdyby v textu stálo, že je musí „splnit“.

Role klimatické vědy v tvorbě vnitrostátní legislativy

Podobnou roli autority bez formálního základu má Panel i ve vztahu k dění na národní úrovni. I zde můžeme u řady států pozorovat malou ochotu závazky Pařížské dohody, potažmo doporučení Panelu IPCC, skutečně plnit, resp. začít je plnit neprodleně a dostatečně intenzivně; často jde spíše o prázdnou rétoriku a odkládání opatření do budoucnosti. Pro adekvátní reakci na klimatickou změnu je ovšem razantní akce ze strany jednotlivých států nezbytná, což znamená vytvoření příslušných vnitrostátních politik a legislativy. Je pravda, že Pařížská dohoda sama nestanoví pro jednotlivé státy závazné cíle snižování emisí. Jediným jejím směrodatným vodítkem pro snižování emisí jsou cíle maximálního akceptovatelného nárůstu globální teploty o maximálně 2 °C, resp. 1,5 °C. Státy si mají své cíle snižování emisí, které by vedly k naplnění tohoto celkového cíle, vytyčovat samy (tzv. nationally determined contributions – NDCs). Ale pokud bychom vycházeli z těchto nynějších státy vyhlášených závazků, skutečný výsledek nárůstu globální teploty by činil cca 2,9 °C neboli tato „předsevzetí“ států jsou v současné době tak nízká, že na splnění hlavního cíle udržení nárůstu teploty zdaleka nestačí.

Zároveň nelze při současném stavu vědeckého poznání a vzhledem ke kvantitě a kvalitě výstupů Panelu IPCC tvrdit, že celosvětový cíl maximálního nárůstu teploty se do podoby vnitrostátních závazků v podobě snižování emisí v určitém čase nedá převést. Věda dnes disponuje možnostmi propočítat různé emisní trajektorie a scénáře, a tedy může ukázat nejen, jaký emisní scénář pravděpodobně povede nebo nepovede k naplnění emisních cílů v dané budoucnosti, ale i s jakými negativními následky je třeba ten který emisní scénář spojovat, a dokáže i kalkulovat, s jakými náklady je třeba pro jednotlivé emisní scénáře počítat. Je pravda, že klimatická věda pracuje se scénáři a v kategoriích pravděpodobnosti určitých jevů nebo následků, a nikoli s pevnými prognózami, neboť ty stanovit nelze. Ale i v rámci těchto mantinelů scénářů lze postavit smysluplnou klimatickou politiku a zavádět opatření, u nichž lze s určitou mírou pravděpodobnosti předpokládat, že v plánovaném časovém horizontu provedou země procesem tranzice k nízkouhlíkové ekonomice. A naopak, u velmi slabě nastavených opatření lze pomocí poznatků klimatické vědy případně zhodnotit, zda je vůbec alespoň malá pravděpodobnost, že povedou k naplnění cíle, anebo zda reálně vůbec ke splnění cíle vést nemohou. Poznatky klimatické vědy by proto vždy měly být podkladem při tvorbě národních politik a návrhů právních předpisů tak, aby šlo o odborně podložené a promyšlené dokumenty, ovšem ne vždy tomu tak je.

Role klimatické vědy v litigaci

Nedostatečnost reakcí států na klimatickou změnu je často označována jako hlavní důvod raketově rostoucí klimatické litigace, tedy před soudy řešených žalob, jejichž hlavním předmětem je ochrana klimatu. V současné době už jde o více než 1800 soudních případů. Větší část žalob směřuje proti vládám, které se žalobci snaží přimět k přijetí intenzivnějších opatření na ochranu klimatu, menší část pak proti korporacím – velkým emitentům skleníkových plynů. Ti jsou žalováni buď pro náhradu škody, již svými emisemi, potažmo dopady jimi zapříčiněné klimatické změny, způsobili, nebo se je žalobci snaží přimět ke snižování emisí (např. k utlumování fosilního průmyslu). Klimatická věda hraje při řešení těchto soudních případů zásadní roli, protože vědecké poznatky v nich tvoří základ pro tu část dokazování, která se týká faktického stavu – tedy klimatické změny. Právní část dokazování se zabývá otázkou, zda žalovaný (stát či jiný subjekt) svým jednáním porušil nějakou právní povinnost. Zde často nejde pouze o porušení závazků z Pařížské dohody, ale o porušení lidských práv, do nichž klimatická změna může negativně zasahovat, nebo o odpovědnost za škodu.

Prokázání příčinné souvislosti mezi škodou a jejím zdrojem je pro úspěch případu nezbytné, přitom v klimatických případech je často extrémně náročné. Důvodem je velmi komplexní povaha problému klimatické změny, mnohočetnost aktérů na straně viníků i obětí a fakt, že klimatickou změnu spolupůsobí kromě lidské činnosti i další jevy. Neboli jen velmi obtížně lze prokázat celý řetězec příčinné souvislosti, který začíná u vypouštění emisí skleníkových plynů konkrétním provozem, pokračuje přes vliv vzrůstající koncentrace skleníkových plynů v atmosféře k růstu globální teploty a z toho plynoucích jevů (například růst hladin oceánu, tání ledovců, extrémní jevy počasí) a končí u škody způsobené konkrétnímu jednotlivci na jeho životě, zdraví, majetku, úrodě atd. Na základě argumentace, že klimatická změna je příliš komplexní jev, než aby bylo možno přičítat odpovědnost za škodu jednotlivému emitentovi, ostatně doposud vítězily ve sporech žalované subjekty – korporace, zejména v USA. Ovšem nové pododvětví climate attribution science, jež se věnuje tomuto průsečíku mezi klimatickou vědou a právem, za poslední roky nesmírně pokročilo, jak upozorňuje i právě vydávaná Šestá hodnotící zpráva IPCC. Prokázání některých vztahů příčinných souvislostí, které bylo dříve nemožné, bude díky rozvoji tohoto oboru umožněno.

Jako příklad využití poznatků klimatické vědy v soudním řízení proti státu pro jeho nedostatečnou činnost k ochraně klimatu lze uvést první českou klimatickou žalobu, která byla podána v dubnu t. r. Žaloba tvrdí, že Česká republika nečiní dostatečná opatření k ochraně klimatu tak, aby plnila mezinárodní a evropské unijní klimatické závazky, a požaduje, aby vláda zásadně zintenzivnila aktivitu v této oblasti. Žaloba je podložena expertním důkazním materiálem, konkrétně:

• zvláštní zprávou IPCC ke globálnímu oteplení o 1,5 °C a v českém jazyce pak materiálem Akademie věd ČR, které dokládají, že změna klimatu je způsobena vypouštěním emisí skleníkových plynů a že zvýšení globální teploty nad 1,5 °C je třeba považovat za nebezpečné;
• studií Českého hydrometeorologického ústavu o posouzení dopadů změny klimatu na Českou republiku, jež ukazuje, že téměř ve všech odvětvích bude mít změna klimatu negativní dopady;
• expertním posudkem německé organizace Climate Analytics, která rovněž dochází k závěru, že změna klimatu bude mít významné negativní dopady na zemědělství, lesnictví a zdraví obyvatel;
• dvěma posudky klimatických expertů o tom, zda ČR plní své závazky ve snižování emisí skleníkových plynů, které oba docházejí k závěru, že od roku 2017, kdy ČR přistoupila k Pařížské dohodě, nejsou české emise snižovány dostatečně rychle tak, aby byla podstata Pařížské dohody naplněna, a ani budoucí strategické plány ČR se neslučují s nutnou mírou mitigace změny klimatu.

Je tedy patrné, že pro základní argumentaci o příčinách a dopadech klimatické změny byl využit důležitý výstup Mezivládního panelu IPCC, následně pro obrázek o konkrétní situaci v ČR byly zadány či využity specificky zaměřené studie. Argumentace pomocí zpráv IPCC se stala v klimatické litigaci již pravidlem. Byla využita ve všech případech z poslední doby, které se často citují, například v prvním úspěšném evropském případu Urgenda, v němž nizozemský soud přikázal vládě zvýšit klimatické cíle, v prvním případu, kdy (rovněž nizozemský) soud nařídil snižovat emise soukromé korporaci Shell, nebo v první doslova mezikontinentální klimatické litigaci Lliuya v. RWE, v níž peruánský farmář žaluje německý koncern RWE za podíl na škodách hrozících z důvodu rychlého tání ledovce nad jeho městem kvůli globálnímu oteplování způsobenému emisemi skleníkových plynů.

Zprávy IPCC, zejména pak Zvláštní zpráva ke globálnímu oteplení o 1,5 °C, jsou tak velmi důležitým podkladem pro klimatické právo v oblasti legislativy i soudnictví. Kvalita způsobu, jakým se se zprávami a dalšími expertními důkazy, jako jsou posudky, argumentuje, může mít značný vliv na výsledek soudního procesu, a tedy i zprostředkovaně na pokroky v zavádění klimatických opatření. Uvádí se, že pro soudy napříč různými jurisdikcemi představují výstupy Panelu IPCC zdroj požívající vysoké autority a kredibility. Zároveň ovšem nejnovější studie, která zkoumala povahu a kvalitu vědeckých důkazů předložených žalobci v sedmi desítkách klimatických žalob,[3] poukazuje na to, že v řadě případů řešených soudy neodpovídal žalobcem předložený vědecký důkazní materiál nejnovějšímu a plnému stavu vědeckého poznání. V některých ze zkoumaných případů například nebyly kvantifikovány dopady přičitatelné klimatické změně, po kvantitativní stránce nebyl prokázán příčinný vztah mezi emisemi žalovaného a škodou žalobce nebo byly vazby mezi emisemi a určitým typem škody dokládány pouze v obecné rovině, nikoli specificky ve vztahu k řešené škodě. Přitom současné vědecké poznatky již takové prokazování umožňují, a při jejich použití by se tak zvýšily šance těchto případů na úspěch. Proto je důležité, aby žalobci k takovým relevantním vědeckým poznatkům měli přístup a soudům je předkládali. Jmenovitě lze uvést tři oblasti, v nichž již věda pokročila, ale zatím se to dostatečně nepromítlo do podkladů doprovázejících žaloby:

1. přičitatelnost dopadů klimatické změny konkrétním emitentům skleníkových plynů, kde lze využít již vyvinuté metody oboru climate attribution science;
2. možnost předpovídat dopady klimatické změny způsobené budoucími emisemi;
3. odlišitelnost právně relevantních společenských a fyzikálních hybných sil působících klimatická rizika a dopady.

Klimatická věda se tak zdá být do budoucna, při jejím lepším využití ze strany žalobců, zásadním zdrojem důkazního materiálu, a to na úrovni, která může pomoci k úspěchu většímu počtu žalob. S využitím nejnovějších metod už by například nemělo docházet k případům, kdy soudy nesprávně vyvozují, že přičíst dopady klimatické změny konkrétnímu emitentovi je nemožné. Klíčem se zdá být dialog a lepší spolupráce mezi právní a klimatickou vědeckou komunitou.

[1] GHALEIGH, N. S. Science and Climate Change Law – The Role of the IPCC in International Decision-Making. In GRAY, K. R., TARASOFSKY, R. a CARLARNE, C. The Oxford Handbook of International Climate Change Law. Oxford University Press, 2016, s. 60–61.

[2] MEYER, T. Institutions and Expertise: The Role of Science in Climate Change Lawmaing. Tamtéž, s. 442.

[3] STUART-SMITH, R. F., OTTO, F. E. L., SAAD, A. I. et al. Filling the evidentiary gap in climate litigation. Nature Climate Change 11, 651–655 (2021), https://doi.org/10.1038/s41558-021-01086-7.