Komentujeme

Evropský soud pro lidská práva poprvé rozhodoval o klimatu: Spolek sdružující švýcarské seniorky uspěl, zbytek nikoliv

Eva Balounová a Hana Müllerová

23. 4. 2024

Evropský soud pro lidská práva vydal v úterý 9. dubna 2024 rozhodnutí ve třech ostře sledovaných klimatických stížnostech, které k němu podali mladí Portugalci, francouzský exstarosta a švýcarské seniorky. Stížnosti projednával Velký senát ve zrychleném řízení. K Evropskému soudu pro lidská práva bylo totiž doručeno již přes deset stížností s klimatickou problematikou, z nichž tři Soud vybral ke zrychlenému projednání, tři rovnou odmítl a šest dalších odložil do té doby, než rozhodne o prvních třech. Z této trojice Soud nyní dvě stížnosti odmítl a v jedné dal stěžovatelům za pravdu. Zároveň nastínil základní principy, jimiž se hodlá řídit při rozhodování klimatických případů v budoucnosti. Dopad těchto prvních tří rozsudků tak bude velký a může zasáhnout i do projednávání první české klimatické žaloby. V tomto komentáři popisujeme hlavní rysy jednotlivých případů, a zejména pak rozebíráme nejdůležitější závěry Soudu v případu švýcarských seniorek.

Evropská úmluva a ochrana klimatu

Hlavní lidskoprávní úmluvy byly přijaty v době, kdy starost o stav životního prostředí nebyla na pořadu dne. Evropská úmluva o lidských právech byla podepsána v roce 1950. Proto neobsahuje žádnou zmínku o životním prostředí ani o klimatu. Dodatečné doplnění nového lidského práva s environmentálním obsahem by předpokládalo souhlas jejích signatářských států s takovou úpravou. Nezdá se ale, že by se nyní nebo v blízké době chtěly státy zavazovat k novým lidskoprávním závazkům v tomto směru. V posledních letech jsou sice patrné intenzivnější snahy směrem k uznání práva na zdravé životní prostředí na půdě Rady OSN pro lidská práva, Valného shromáždění OSN a nejnověji (duben 2024) Parlamentního shromáždění Rady Evropy, ale zatím stále zůstávají v rovině rezolucí a doporučení, tedy nezávazného soft law, nikoli v podobě závazných vymahatelných práv.

Tento stav věci nicméně nevylučuje, aby životní prostředí a klima bylo přes tuto lidskoprávní úmluvu chráněno alespoň nepřímo, pomocí výkladu lidských práv, která v Úmluvě již zakotvena jsou. To je umožněno díky všeobecnému uznání zásady, že Evropská úmluva musí být vykládána vždy ve světle současných podmínek, a v souvislosti s vývojem světa, společnosti, vědy a celého mezinárodního práva. To, co jednotlivá ustanovení Evropské úmluvy znamenají, tedy nemá být „zakonzervováno“ k roku 1950. Tato zásada se nazývá evolutivní výklad Evropské úmluvy nebo též pojetí Úmluvy jako „živoucího nástroje“. Klimatická změna je právě takovou novou výzvou pro planetu i lidskou společnost, a tím i pro lidská práva, a proto musí být při výkladu Úmluvy zohledněna. Následky změn klimatu, promítající se až do užívání lidských práv, nelze ignorovat, a jsou zcela relevantní agendou i pro lidskoprávní tribunál.

Odmítnuté stížnosti

Stížnosti proti Francii a Portugalsku, resp. dalším 31 zemím včetně Česka, Evropský soud pro lidská práva (dále v textu též ESLP nebo Soud) odmítl z důvodu nepřijatelnosti. V případě francouzského občana a bývalého starosty obce Grande-Synthe ležící u severovýchodního pobřeží Francie pana Carême (případ Carême proti Francii) soud shledal, že vzhledem k tomu, že se pan Carême odstěhoval do Bruselu (byl zvolen europoslancem) a nemá tedy již k místu vazbu, nelze mu v daném řízení přiznat postavení oběti. Obci Grande-Synthe nicméně v minulosti francouzské soudy vyhověly a nařídily francouzské vládě přijmout opatření ke snížení emisí skleníkových plynů o 40 % do roku 2030.

Stížnost šesti mladých Portugalců (případ Duarte Agostinho a ostatní proti Portugalsku a dalším 31 státům) Soud rovněž odmítl z procesních důvodů, a to zejména kvůli tomu, že se nejprve neobrátili na vnitrostátní portugalské soudy, což je v zásadě jednou z podmínek přijatelnosti stížnosti u ESLP. Soud přitom vzal v potaz, že v Portugalsku prostředky právní ochrany existují. Mladí Portugalci navíc vedli řízení také proti dalším 31 evropským státům (proti Ukrajině bylo zastaveno) a takový postup podle Soudu není možný – Soud tedy nepřiznal tzv. extrateritoriální jurisdikci. Ostatní státy podle ELSP nemají dostatečnou kontrolu nad stěžovateli, kteří jsou mimo jejich území, a jejich pozitivní závazky v ochraně klimatu nelze ve vztahu ke stěžovatelům dovodit. Navíc, Evropská úmluva o ochraně lidských práv neslouží primárně k ochraně životního prostředí a klimatu. K tomu slouží jiné nástroje, v jejichž rámci je nutná kolektivní akce, nicméně i tak má každý stát svůj vlastní podíl odpovědnosti. Soud se tak přiklonil ke stávající judikatuře a k předvídatelnosti pro smluvní strany (více k tomuto bodu např. zde nebo zde).

Úspěch švýcarských seniorek

Při popisu případu KlimaSeniorinnen nejprve nastíníme, o co v něm šlo, shrneme, jak klima (ne)chránila švýcarská vláda a co přesně Soud vůči Švýcarsku dovodil. Poté se budeme věnovat obecným závěrům Soudu ohledně lidskoprávního rozměru klimatické změny. Ty jsou rovněž součástí rozsudku, a jsou pro nás ještě relevantnější, protože v nich Soud prezentuje, jaký přístup bude uplatňovat v budoucích klimatických případech. Nejen že tím poskytuje návod budoucím stěžovatelům, za jakých podmínek mohou uspět, ale rovněž tím dává signál vládám států Rady Evropy, že požadavkům na státy ve věci klimatické změny přikládá velmi vysokou důležitost.

Švýcarsko není členem Evropské unie a svůj příspěvek v rámci Pařížské dohody, který je méně ambiciózní než například příspěvek EU, netransponovalo závazně do svého vnitrostátního právního řádu. Zákon o CO₂ z roku 2011 obsahoval pouze klimatické cíle pro roky 2020 a 2024, a ani ty se Švýcarsku nedařilo plnit. Nový zákon se závazným cílem do roku 2030 byl v roce 2021 odmítnut v referendu, ale ani vláda a parlament nekonaly dostatečně.

V rozsudku Verein KlimaSeniorinnen Schweiz a ostatní proti Švýcarsku Soud shledal, že došlo k porušení článku 6 (právo na spravedlivý proces) a 8 (právo na respektování soukromého a rodinného života) Evropské úmluvy o ochraně lidských práv, ovšem pouze u spolku, který seniorky sdružuje – nikoliv u jednotlivých seniorek. Stížnost totiž podal jak spolek sdružující více než 2000 seniorek, tak i čtyři jednotlivé ženy. Konkrétně Švýcarky upozorňovaly na to, že právě starší ženy jsou změnou klimatu nejvíce zasaženy a trpí zdravotními problémy během vln veder, které se v důsledku změny klimatu zhoršují. Švýcarsko podle nich nedělá v ochraně klimatu dost – kdyby všechny státy konaly (tak málo) jako Švýcarsko – dosáhli bychom oteplení až o 3 °C. Cože je mnohem více než požaduje Pařížská dohoda. Navíc, kdo jiný, než tak vyspělý stát jako Švýcarsko by měl v ochraně klimatu konat? Švýcarské soudy však případ zamítly jako actio popularis s odvoláním na politickou povahu sporu a to, že práva starších žen nejsou zasažena více než u jiných skupin, a navíc nebyla zasažena s nezbytnou intenzitou.

Ohledně článku 6 Soud dovodil, že spolek – za určitých podmínek – má aktivní žalobní legitimaci k vymáhání dodržování a implementace klimatických cílů a opatření, jelikož v zásadě v tomto případě nebyly jiné možnosti, jak toto zajistit. Navíc švýcarské soudy, které případ zamítly, podle ELSP nevzaly otázku změny klimatu dostatečně vážně a v souladu s vědeckými poznatky, když tvrdily, že dopady změny klimatu nejsou urgentní. Soud se nezabýval porušením článku 2 (právo na život), jelikož k podmínkám postavení oběti se již vyjádřil v rámci článku 8.

Švýcarsko musí nyní spolku uhradit náklady řízení, náhrada škody nebyla požadována. V rámci principu dělby moci a širokého uvážení má Švýcarsko samo zvážit, jaká konkrétní opatření budou přijata. Případně má věc konzultovat s Výborem Ministrů Rady Evropy. Dá se očekávat, že Švýcarsko bude ve věci klimatu konat – v roce 2023 již byl v referendu schválen nový zákon o klimatu (ještě není v účinnosti). Navíc, hned den po rozhodnutí ESLP Švýcarsko oznámilo, že přispěje do Zeleného klimatického fondu.

Vzniká klimatická jurisprudence ESLP

Hlavním obecným důsledkem švýcarského případu je založení nové linie judikatury Evropského soudu v oblasti, které se ještě nikdy nevěnoval. Evropský soud pro lidská práva již dříve rozvinul rozsáhlou judikaturu týkající se environmentálních případů, díky principu evolutivního výkladu Evropské úmluvy. Tuto environmentální judikaturu a její principy založil zejména na výkladu článků 2 (právo na život) a 8 (právo na respektování soukromého a rodinného života). Pomocí interpretace těchto článků rozšířené o aspekty kvality životního prostředí dovodil řadu povinností států, vztahujících se k ochraně životního prostředí, které stát musí plnit, aby dostál svým lidskoprávním závazkům. Jde o tzv. pozitivní závazky států v oblasti ochrany životního prostředí.

Stávající judikatura Soudního dvora ve věcech životního prostředí se většinou vázala k situacím, kdy lidé byli vystaveni poškozenému nebo znečištěnému životnímu prostředí tak intenzivně, že to vedlo až k újmě na lidských právech. V takových případech bylo většinou možné lokalizovat a identifikovat konkrétní poškození životního prostředí, vztah mezi zdrojem újmy a škodlivými účinky na osoby i to, že stát přijal nebo nepřijal příslušná opatření k tomu, aby škodě předešel. Například bylo možné identifikovat konkrétní provoz, který způsoboval nadměrné znečištění, spojit zdravotní následky s expozicí daných škodlivých látek i zhodnotit, zda opatření k regulaci daného provozu byla ze strany státu dostatečná. Takto byly posuzovány např. případy nadměrného hluku, emisí, nebezpečných skládek či provozů.

Případ švýcarských seniorek využil Evropský soud jako modelový k tomu, aby zanalyzoval rozdíly mezi povahou environmentálních a klimatických případů a dospěl k rozhodnutí, zda v klimatických případech naváže na dosavadní principy své environmentální judikatury, anebo zda bude ke klimatu přistupovat odlišně. Shrnul, že u klimatické změny jsou klíčové charakteristiky od environmentálních problémů odlišné:

1. Neexistuje pouze jeden specifikovatelný zdroj újmy. Emise skleníkových plynů pocházejí z mnoha zdrojů a škoda vyplývá z celkové úrovně těchto emisí bez ohledu na státní hranice.
2. CO₂ – hlavní skleníkový plyn – není sám o sobě v běžných koncentracích toxický, ale jeho emise způsobují škodlivé následky až v důsledku složitého řetězce účinků.
3. Řetězec účinků je z hlediska času a místa nepředvídatelnější než v případě emisí znečišťujících látek: Souhrnné množství CO₂ vede ke globálnímu oteplování a změně klimatu, jejichž projevy jsou nadměrná vedra, sucha, nadměrné srážky, silné větry a bouře, a ty vedou ke katastrofám, jako jsou lesní požáry, povodně, sesuvy půdy a laviny; bezprostřední nebezpečí pro člověka vyplývá především z těchto zprostředkovaných následků.
4. Zdroje emisí skleníkových plynů nejsou omezeny na konkrétní činnosti, které by mohly být označeny za nebezpečné; naopak zdrojem emisí skleníkových plynů je řada běžných lidských činností, které jsou povolené, jako je průmysl, energetika, doprava, bydlení, stavebnictví a zemědělství.

Toto vše jsou zásadní specifika, která odlišují povahu environmentálních případů od případů klimatických. Proto se Evropský soud rozhodl, že v klimatických případech nebude pouze následovat postupy a závěry, které dovodil dříve v environmentálních případech, ale že rozvine nový samostatný přístup ke klimatickým stížnostem, kde bude tato specifika zohledňovat.

Nejdůležitějšími oblastmi, kde se tato specifika u klimatických případů při jejich projednávání projeví, jsou tzv. status oběti, míra uvážení státu a vymezení pozitivních závazků států.

Podmínky pro klimatické stěžovatele – jednotlivce a nevládní organizace

Pravidla tzv. statusu oběti říkají, kdo se může úspěšně domáhat ochrany svých práv před Evropským soudem a jaké podmínky musí splňovat. Soud předně v případu švýcarských seniorek zdůraznil, podobně jako dříve v environmentálních případech, že Úmluva neposkytuje možnost podání žaloby ve veřejném zájmu, tzv. actio popularis. To znamená, že nelze úspěšně podat žalobu pouze ve prospěch veřejného zájmu nebo poukazující na porušení nějaké hodnoty, aniž by byla dotčena práva stěžovatele. V každém projednávaném případu musí stěžovatel prokázat souvislost mezi svými právy a namítaným porušením Úmluvy.

V rozsudku KlimaSeniorinnen Soud vysvětlil, jaké podmínky bude v klimatických případech vyžadovat ke splnění u jednotlivců a jaké u spolků (nevládních organizací, například klimatických sdružení). Přitom je zajímavé, že pro spolky evidentně stanoví mírnější podmínky než pro jednotlivce. Tím dává najevo, že ve věcech klimatu, podobně jako ve věcech životního prostředí, hrají spolky v rámci občanské společnosti velmi důležitou a rostoucí roli, což se odráží i v ustanoveních mezinárodních úmluv (např. Aarhuská úmluva poskytuje ekologickým sdružením speciální status a usnadňuje jejich pozici).

V případě stěžovatelů – jednotlivců stanovil Soud pro klimatické případy dvě podmínky. Stěžovatel musí prokázat,

• že je ve vysoké míře vystaven negativním dopadům klimatické změny, přičemž úroveň a závažnost rizik jsou signifikantní,
• že je naléhavě potřeba zajistit mu Soudem ochranu, protože jeho stát nepřijal žádná opatření nebo nepřijal dostatečná opatření.

Soud zároveň dává příklady okolností, které bude brát při posuzování naplnění statusu oběti u jednotlivců v úvahu: např. povaha a rozsah stížnosti, naléhavost, pravděpodobnost, že nežádoucí dopady nastanou a kdy, dopady rizika na život stěžovatele, intenzita a trvání nežádoucích dopadů, rozsah rizika, povaha zranitelnosti stěžovatele ad. Tyto podmínky a kritéria jsou komentátory rozsudku hodnoceny jako spíše dost přísné.

U spolků Evropský soud nastavil následující kritéria: Žalující klimatický spolek musí

• být založen v souladu s právním řádem daného státu;
• vyvíjet činnost v oblasti ochrany svých členů před změnou klimatu;
• prokázat, že reprezentuje dostatečný počet osob nebo dostatečně velké území.

Za nejdůležitější je ovšem považován další související závěr Soudu, totiž že spolek v roli stěžovatele nemusí prokazovat, že jeho členové sami naplňují podmínky pro status oběti – jednotlivce, jak byly uvedeny výše. Tento výklad evidentně vede ke zvýhodnění spolků jako klimatických stěžovatelů oproti jednotlivcům, protože podmínky pro spolky je snadnější splnit.

Ve věcech klimatu bude Soud přiznávat státům zúženou míru uvážení

Evropská úmluva nestanoví, jak mají státy její závazky plnit, tedy jakými prostředky či opatřeními přesně mají zakotvená práva chránit. Přitom platí, že u různých práv mají státy různou míru volnosti, různý prostor pro své politické uvážení, jak, do jaké míry a jakými prostředky zajistit ochranu daného práva. U životního prostředí přiznával Evropský soud státům vždy širokou míru uvážení, tedy velký prostor pro jejich vlastní přístupy, což umožňovalo státům dávat při vyvažování kolidujících zájmů přednost například ekonomickým zájmům před environmentálními, aniž by bylo možné tvrdit, že úmluva byla porušena, protože stát nepřekročil přiznanou míru uvážení.

Ve věci klimatu se však Soud rozhodl pro jiný přístup a konstatoval, že v oblasti rozhodování státu, zda realizovat ochranu klimatu vůbec, tj. stanovit cíle, zavést opatření a regulace pro mitigaci a adaptaci, mají státy zúženou míru uvážení. Jinými slovy, nemohou klimatickou akci zcela ignorovat nebo oddalovat. Avšak u výběru prostředků, jakými bude stát postupovat, platí nadále široká míra uvážení.

Pozitivní závazky států k ochraně klimatu

ESLP se poměrně konkrétně vyjádřil k tomu, jaké jsou tzv. pozitivní klimatické povinnosti států vyplývající z ochrany lidských práv a mezinárodních klimatických dohod (Pařížská dohoda) a vědeckých poznatků (zejména zprávy IPCC). Státy by měly snižovat své emise s cílem dosažení klimatické neutrality během následujících tří desetiletí („within the next three decades“) a za tímto účelem jednat včas, odpovídajícím způsobem a konzistentně. Z důvodu ochrany budoucích generací, resp. z důvodu zabránění jejich neúměrnému zatížení (více také zde), by státy měly přijmout okamžitá opatření v podobě adekvátních průběžných cílů. Tato opatření mají být primárně přijata v rámci závazného právního rámce na vnitrostátní úrovni a adekvátně implementována. Nezbytná jsou rovněž opatření v oblasti adaptace na změnu klimatu, informování veřejnosti a její účasti na rozhodování.

Konkrétně při posuzování toho, zda stát v tomto ohledu nepřekročil svoji míru uvážení, Soud zváží, zda příslušné vnitrostátní orgány (včetně moci soudní) náležitě zohlednily potřebu (para. 550):

1. přijmout obecná opatření ke specifikaci časového rámce pro dosažení uhlíkové neutrality a zbývajícího uhlíkového rozpočtu, nebo jiné rovnocenné metody kvantifikace budoucích emisí skleníkových plynů, v souladu s národním/globálním závazkem;
2. stanovit průběžné cíle pro snižování emisí a scénáře (podle odvětví nebo jinou relevantní metodou), které jsou v zásadě schopné zajistit splnění národních cílů snižování emisí v příslušných časových rámcích;
3. předložit důkazy, že tyto cíle jsou řádně plněny, nebo v procesu plnění;
4. aktualizovat cíle s náležitou péčí a v souladu s nejlepšími dostupnými důkazy;
5. jednat včasným, vhodným a konzistentním způsobem při navrhování a provádění příslušných právních předpisů a opatření.

Soud tyto požadavky bude zkoumat obecně, tedy nesplnění jednoho nebude podle Soudu nezbytně znamenat překročení míry uvážení.

Závěr

Svůj komentář chceme zakončit třemi citacemi Soudu z komentovaného rozsudku, které považujeme za zvlášť důležité i s ohledem na dosavadní přístup českého státu k ochraně klimatu:

„Ochrana klimatu by měla mít při zvažování všech soupeřících hledisek značnou váhu.“ (para. 542)

„Soud z článku 8 vyvozuje právo jednotlivců na účinnou ochranu ze strany státních orgánů před závažnými nepříznivými dopady na jejich život, zdraví, blahobyt a kvalitu života, které vyplývají ze škodlivých účinků a rizik způsobených změnou klimatu.“ (para. 544)

„Účinné dodržování práv chráněných článkem 8 Úmluvy vyžaduje, aby každý smluvní stát přijal opatření k podstatnému a postupnému snižování svých příslušných úrovní emisí skleníkových plynů s cílem dosáhnout čisté neutrality v zásadě během následujících tří desetiletí. V této souvislosti, aby byla opatření účinná, je povinností orgánů veřejné moci jednat včas, odpovídajícím způsobem a konzistentně.“ (para. 548)