Komentujeme

Co přineslo klimatické jednání v Glasgow?

Eva Balounová

29. 11. 2021

Ve dnech 31. října až 13. listopadu proběhla Konference OSN o změně klimatu (COP26) ve skotském Glasgow. Jejími výstupy jsou jednak oficiální rozhodnutí schválená smluvními stranami, z nichž nejvýznamnější je závěrečná klimatická dohoda – Glasgow Climate Pact – která byla jednomyslně schválena všemi účastníky, a jednak celá řada dílčích dohod ujednaných různě velkými skupinami států a dalšími aktéry.

Očekávání směrem ke COP26

Konference OSN o změně klimatu – neboli 26. setkání smluvních stran Rámcové úmluvy OSN o změně klimatu (COP26) – sloužila také jako třetí setkání smluvních stran Pařížské dohody z roku 2015 a vzhledem k pandemii covidu-19 proběhla s ročním zpožděním. I tak bylo její konání kritizováno ze strany některých neziskových organizací, které poukazovaly na to, že proočkovanost v některých rozvojových zemí ještě není taková, aby umožnila účast všech aktérů.

Od setkání se očekávalo především doladění některých detailů Pařížské dohody a debata ohledně financování klimatických opatření a ukončování využívání uhlí. Některé smluvní strany již s předstihem před konferencí aktualizovaly svoje klimatické příspěvky, Čína například ohlásila, že již nebude budovat nové uhelné elektrárny v zahraničí, a Turecko ratifikovalo Pařížskou dohodu. Očekávalo se, že ambicióznější klimatické příspěvky představí na konferenci i další státy. Studie zveřejňované před jednáními totiž upozorňovaly, že prozatímní přísliby ani podle nejoptimističtějších scénářů k cíli Pařížské dohody (oteplení výrazně pod hranicí 2 °C a usilování o 1,5 °C) postačovat nebudou. Klimatickému jednání také předcházelo vydání první části Šesté hodnotící zprávy Mezivládního panelu pro změnu klimatu (IPCC), ve které panel v srpnu 2021 kromě jiného varoval, že ke zvýšení globální teploty o 1,5 °C dojde pravděpodobně již v roce 2040 a že se blížíme k tzv. bodům zlomu. IPCC rovněž upozornil na nutnost vyvíjet co nejvyšší úsilí k odvrácení nejhorších dopadů změny klimatu a že vyšší pozornost by měla být upřena na metan a jeho regulaci.

Závěrečná klimatická dohoda – Glasgow Climate Pact

Závěrečný dohodnutý text, anglicky Glasgow Climate Pact (nejvíce zranitelné země neúspěšně navrhovaly název Glasgow Climate Emergency Pact), se skládá z osmi částí, ve kterých se postupně věnuje vědeckému poznání a naléhavosti, adaptaci na změnu klimatu a financím na ni, mitigaci, přesunu financí a technologií, ztrátám a škodám, provádění Pařížské dohody a spolupráci. Státy hned v úvodu textu vyjadřují znepokojení nad tím, že lidská činnost již způsobila oteplení o přibližně 1,1 °C a že dopady změny klimatu jsou nyní patrné na celém světě a přitom uhlíkové rozpočty k dodržení cílů Pařížské dohody se rychle vyčerpávají. Proto je zdůrazněno, že v tomto kritickém desetiletí je naléhavě nutné zvýšit ambice a opatření v oblasti zmírňování změny klimatu, přizpůsobování se této změně a financování, aby se odstranily nedostatky v plnění cílů Pařížské dohody.

V oblasti adaptace státy nabádají k jejímu většímu zohlednění v územním plánování, většímu vědeckému poznání v této oblasti a vypracovávání adaptačních strategií. Ohledně financování adaptace dohodnutý text vyzývá rozvinuté země, aby minimálně zdvojnásobily své společné poskytování finančních prostředků na přizpůsobení se změně klimatu smluvním stranám z rozvojových zemí na období do roku 2025 (oproti úrovni roku 2019).

V oblasti mitigace změny klimatu byla znovu uznána snaha usilovat o omezení nárůstu globální teploty o 1,5 °C. K tomu je dle smluvních stran Pařížské dohody potřeba rychlé a trvalé snížení celosvětových emisí skleníkových plynů, včetně snížení celosvětových emisí oxidu uhličitého o 45 % do roku 2030 ve srovnání s úrovní v roce 2010 a na nulovou úroveň kolem poloviny století, jakož i hluboké snížení emisí dalších skleníkových plynů. Státy uznaly, že v tomto kritickém desetiletí je potřeba urychlených opatření, a to na základě nejlepších dostupných vědeckých poznatků a spravedlnosti, které budou odrážet společné, ale rozdílné odpovědnosti a schopnosti s ohledem na různé vnitrostátní podmínky v kontextu udržitelného rozvoje a úsilí o vymýcení chudoby. Státy byly vyzvány, aby zvýšily své ambice a zlepšily jejich provádění v tomto kritickém desetiletí – tato problematika má být otevřena opět na příštím COP27 v Egyptě, kde bude diskutováno přijetí textu, který vypracuje v tomto ohledu pomocný orgán. Do konce roku 2022 mají smluvní strany také revidovat a posílit své cíle (vnitrostátně stanovené příspěvky) pro rok 2030 tak, aby byly v souladu s cíli Pařížské dohody. Souhrnná zpráva o příspěvcích má být každoročně aktualizována. Státy byly rovněž vybídnuty, aby předložily svoje dlouhodobé strategie nízkoemisního rozvoje.

Konference COP26 se také shodla na urychlení vývoje, zavádění a šíření technologií a přijímání politik s cílem přejít na nízkoemisní energetické systémy, a to i rychlým rozšířením zavádění čisté výroby energie a opatření v oblasti energetické účinnosti, včetně urychlení úsilí o postupné omezení neomezené výroby energie z uhlí a ukončení neefektivních dotací fosilních paliv, přičemž uznala potřebu podpory spravedlivé tranzice. Závěrečná dohoda tedy poprvé v historii vyzývá k postupnému omezení využívání uhlí k výrobě elektrické energie („phase down coal“). Tato formulace byla použita jako ústupek Číně a Indii, které nesouhlasily s formulací postupného ukončení využívání uhlí („phase out coal“). Dále byly státy vybídnuty k opatřením ke snížení emisí dalších skleníkových plynů (kromě oxidu uhličitého) do roku 2030, včetně metanu, a byla uznána role lesů a dalších ekosystémů.

Pokud jde o financování opatření v oblasti klimatu, bylo konstatováno, že zatím nedošlo k mobilizaci 100 miliard dolarů ročně ze strany rozvinutých zemí. Dohodnutý text proto vyzývá ke splnění tohoto cíle 100 miliard dolarů co nejdříve. Ke sladění finančních aktivit s cíli Pařížské dohody byli vybídnuti i mimostátní aktéři a bylo zdůrazněno, že je naléhavě nutné zlepšit porozumění a opatření, aby finanční toky byly v souladu s cestou k rozvoji s nízkými emisemi skleníkových plynů a odolnému vůči změně klimatu, a to transparentním a inkluzivním způsobem v kontextu udržitelného rozvoje a vymýcení chudoby. Během jednání byla také diskutována otázka financování po roce 2025, jedna z navržených možností hovořila o mobilizování 1,3 bilionu dolarů ze strany rozvinutých států ročně do roku 2030, které by byly rovnoměrně použity k mitigaci a adaptaci. Nad financováním po roce 2025 však zatím nebyla nalezena shoda a tento návrh se do schválené dohody nedostal.

Otázka ztrát a škod, neodvratitelně způsobených změnou klimatu, bývá považována za třetí pilíř mezinárodního klimatického práva spolu s mitigací a adaptací, a zpravidla je zvedávána rozvojovými státy. Kromě tzv. Varšavského mezinárodního mechanismu dohodnutého v roce 2013, který slouží k posílení dialogu a podpoření další akce, je tato problematika v klimatických jednáních poměrně opomíjena, ovšem na COP26 se očekával posun. V roce 2019 totiž došlo k založení tzv. Santiagské platformy a od COP26 se očekávalo její vybavení finančními prostředky, pracovníky a pravomocemi. Závěrečný text sice obsahuje ustanovení, že Santiagská platforma bude vybavena finančními prostředky k poskytnutí technické podpory, nicméně to rozvojové státy kritizovaly jako finanční podporu, která půjde zejména konzultantům ze zemí globálního severu. Závěrečný text také obsahuje ustanovení o založení tzv. Glasgowského dialogu k diskuzi ohledně financování. Ustanovení týkající se ztrát a škod jsou nakonec považována za ústupek rozvinutým zemím, proto se očekává otevření této problematiky na příštích jednáních.  

COP26 rovněž dokončila technická jednání o takzvaném souboru pravidel k provádění Pařížské dohody (the Paris Agreement Rulebook), který stanoví požadavky na transparentnost a podávání zpráv pro všechny smluvní strany, aby mohly sledovat pokrok v plnění svých cílů v oblasti snižování emisí. Soubor konkrétně obsahuje:

(a) Společné časové rámce pro vnitrostátně stanovené příspěvky uvedené v čl. 4 odst. 10 Pařížské dohody (každých pět let – počínaje v roce 2025 příspěvkem pro roky 2031–2035);

(b) Metodické otázky týkající se rámce posílené transparentnosti pro opatření a podporu podle článku 13 Pařížské dohody;

(c) Způsoby a postupy fungování a využívání veřejného registru uvedeného v čl. 4 odst. 12 Pařížské dohody;

(d) Způsoby a postupy provozování a používání veřejného registru uvedeného v čl. 7 odst. 12 Pařížské dohody;

(e) Pokyny pro postupy uvedené v čl. 6 odst. 2 Pařížské dohody;

(f) Pravidla, způsoby a postupy pro mechanismus zřízený podle čl. 6 odst. 4 Pařížské dohody;

(g) Pracovní program v rámci netržních přístupů podle čl. 6 odst. 8 Pařížské dohody.

Právě dojednání prováděcích pravidel podle článku 6 Pařížské dohody bylo označováno za příslovečný chybějící dílek skládačky světové klimatické akce. Smyslem tohoto článku je vytvoření rámce pro globální spolupráci při snižování emisí, a to především prostřednictvím mezinárodních trhů s uhlíkem. Článek 6 obsahuje tři samostatné mechanismy tzv. dobrovolné spolupráce ke zvýšení klimatických ambicí. Dva jsou založeny na tržních mechanismech, třetí je založen na netržním přístupu. COP26 dosáhla rozhodnutí ke každému z těchto mechanismů.

Závěr klimatické dohody kromě jiného vyzývá generálního tajemníka OSN, aby svolal světové lídry v roce 2023 za účelem zvážení ambicí do roku 2030, uznává důležitou roli původních obyvatel či mladých lidí a volá po posílení role žen. Během COP26 totiž světoví lídři také diskutovali tzv. gender action plan, který byl iniciován na předchozím COP25. Kromě finančních příslibů byl schválen i závěrečný text, jenž státy vyzývá ke zvýšení úsilí k implementaci tohoto plánu.

Dílčí ujednání, dohody a výsledky

Během klimatických jednání v Glasgow došlo také k dojednání dílčích dohod mezi smluvními stranami Pařížské dohody a různými nestátními aktéry. Hned v prvních dnech konference v Glasgow se přibližně sto států zavázalo k cíli snížit do roku 2030 úniky metanu do atmosféry o 30 % oproti roku 2020. The Global Methane Pledge byla iniciována Spojenými státy americkými a Evropskou unií a státy uvádějí, že její signatáři produkují téměř polovinu světových emisí metanu. Přes sto států, včetně Brazílie, Indonésie a Konžské demokratické republiky, se zavázalo, že do roku 2030 zvrátí úbytek světových lesů. Další ujednání se týkají finanční podpory pro ochranu a obnovu lesů, celkem aktéři přislíbili asi 19 miliard dolarů na praktické projekty péče o tropické pralesy. Skupina několika zemí včetně Spojeného království Velké Británie a Severního Irska, Polska, Turecka nebo Indie společně se společnostmi, jako je Ford nebo General Motors, také ohlásila, že chtějí do roku 2040 dosáhnout toho, aby trh s novými automobily nabízel výhradně bezemisní vozidla. Skupina zemí rovněž vydala prohlášení k přechodu na zelenou energii, kde se přihlásila k cíli přejít od neomezené výroby energie uhlí k určitým časovým obdobím (v roce 2030 v případě velkých ekonomik a v roce 2040 v případě ostatních, případně co nejdříve po těchto datech). Dále byla podepsána například deklarace k emisím z mezinárodního letectví, která mimo jiné podpořila Mezinárodní organizaci pro civilní letectví v jejím úsilí o snižování těchto emisí.

Kromě oficiálních výstupů a dílčích dohod využily smluvní strany Pařížské dohody klimatická jednání také k oznámení navýšení svých klimatických ambicí. Indie deklarovala cíl dosáhnout do roku 2070 klimatické neutrality a navýšila svůj cíl pro rok 2030 pro snížení emisí na 45 %. Toto oznámení vedlo k okamžité snaze o aktualizaci klimatických trajektorií, které modelují, zda se podaří dosáhnout cíle Pařížské dohody o změně klimatu. Pokud vezmeme v potaz ambice ohlášené na COP26, deklarované dlouhodobé cíle i podmíněné přísliby, optimistické scénáře nyní po konferenci v Glasgow hovoří o předpokládaném oteplení v tomto století o 1,9 °C (1,3–2,7 °C). Na druhou stranu, pokud zohledníme pouze nepodmíněné příspěvky do roku 2030, předpokládané oteplení při jejich dodržení je spíše o 2,7 °C (1,9–4 °C). Tyto odhady nezahrnují podmíněné příspěvky, které mají například některé rozvojové země v souvislosti s podmínkou finanční podpory, ani dlouhodobé cíle klimatické či uhlíkové neutrality, u nichž je prozatím obtížné spoléhat na jejich dosažení. Nicméně všechny scénáře pracují s tím, že příspěvky budou opravdu implementovány (tj. převedeny pro právního řádu a dodrženy).[1]

Hodnocení konference

COP26 je hodnocena velmi rozporuplně, jedni mluví o určitém posunu a pokroku, druzí se domnívají, že jde o stále stejné prázdné sliby a proklamace. Generální tajemník OSN António Guterres například označil dohodu za základní stavební kámen pro další pokrok. Nicméně řekl, že se nepodařilo splnit ani jedno ze tří základních kritérií pro úspěch setkání: nepodařilo se snížit emise do roku 2030 na polovinu, nepodařilo se získat 100 miliard dolarů od bohatých zemí na pomoc chudým, ani zajistit, aby polovina této částky pomáhala rozvíjejícím se zemím přizpůsobit se nejhorším dopadům změn klimatu. Alok Sharma – britský politik, který celé konferenci předsedal – shrnul výsledek jako pokrok v oblasti uhlí, aut, peněz a stromů. Ocenil také přístup zemí a omluvil se za nutnost ústupků. Hlavní vyjednavač za EU Frans Timmermans považuje výsledný text za naději pro budoucí generace a řekl, že cíl 1,5 °C zůstává naživu. 

Výhledy

Příští rok proběhne COP27 v Egyptě, o rok později v roce 2023 je plánováno COP28 ve Spojených arabských emirátech. Od těchto dvou zemí se neočekávají takové výsledky jako od britské diplomacie, proto směrem k těmto setkáním panují jen nízká očekávání.

[1] Obdobné odhady uvádí i Climate Action Tracker: Oteplení o 2,7 °C pokud zohledníme pouze stávající politiky, o 2,4 °C pokud budou plně implementovány příspěvky do roku 2030, o 2,1 °C pokud budou plně implementovány dlouhodobé cíle a příspěvky do roku 2030 a o 1,8 °C v případě, že by byly plně implementovány příspěvky do roku 2030 a společně s nimi i všechny zatím jen deklarované cíle a dlouhodobé cíle.