Poznatky

Článek 35 ústavní Listiny základních práv a svobod zaručuje každému právo na příznivé životní prostředí. Toto ústavní právo, přestože je součástí ústavního pořádku ČR od r. 1993, je pouze zřídka skutečně uplatňováno před soudy. Ústavní soud ČR projednával od r. 1993 pouze asi dvě desítky ústavních stížností, v nichž stěžovatelé tvrdili zásah do práva na příznivé životní prostředí. V pozadí této situace, kdy právo na příznivé životní prostředí je (resp. do roku 2014-15 bylo) jen velmi obtížně aplikovatelné, je třeba hledat několik legislativních a interpretačních faktorů.

Především, podle čl. 41 Listiny patří právo na příznivé životní prostředí mezi práva, jichž se lze domáhat pouze v mezích prováděcích zákonů.  Zvláštní zákon, který by blíže upravoval možnosti a limity domáhání se práva na příznivé životní prostředí, však nebyl nikdy přijat, přestože pro další práva vyjmenovaná v čl. 41, včetně práva na informace o životním prostředí, prováděcí zákony přijaty byly. Tato situace sice vymáhání práva na příznivé životní prostředí neznemožňuje, ale značně je ztěžuje, neboť stěžovatelé se musí spoléhat pouze na samo ústavní ustanovení a jednotlivé předpisy environmentální legislativy, jejichž porušením se snaží dovodit zásah do práva na příznivé životní prostředí.

Za druhé, dosavadní soudní interpretace vylučovala z okruhu subjektů práva na příznivé životní prostředí právnické osoby, tj. i ekologické nevládní organizace (ekologické spolky). Ústavní soud v r. 1998 judikoval, že právnické osoby nemohou být ovlivněny stavem životního prostředí a proto nemohou být nositeli hmotného práva na příznivé životní prostředí, ale pouze příslušných procesních práv. Tento způsob výkladu byl následován ostatními českými soudy, a byl změněn až v polovině roku 2014, jak bude uvedeno níže.

Za třetí, česká legislativa neumožňovala do roku 2015 v dostatečně široké míře (jak je požádováno Aarhuskou úmluvou o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, kterou je ČR vázána) přístup fyzických a právnických osob do správních a soudních řízení s environmentálním obsahem. Ekologické nevládní organizace měly především díky zákonu č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, široký přístup do řady správních řízení týkajících se zájmů ochrany přírody (a to i do řízení vedených podle jiných zákonů, než zákona č. 114/1992 Sb.), avšak nemohly se obracet na správní soudy, jelikož ve správním soudnictví se pro splnění podmínek žalobní legitimace vyžadovalo naplnění podmínky dotčení vlastních práv. Přitom v ČR je velký počet ekologických nevládních organizací, které jsou ochotny a schopny vystupovat na ochranu životního prostředí, ale nemnoho jednotlivců, kteří by byli ochotni (např. v roli vlastníků pozemků) podstupovat dlouhotrvající a náročná správní a soudní řízení ve prospěch ochrany životního prostředí.

 

Až v nedávné době jsme mohli zaznamenat první náznaky změn, a to jak v oblasti judikatury, tak legislativy. Nejvyšší správní soud zaujal progresivnější postoj a v několika případech počínaje r. 2010 přiznal ekologickým nevládním organizacím možnost dovolávat se práva na příznivé životní prostředí. Nicméně zde zatím nebylo možno hovořit o obratu v judikatuře, neboť šlo o specifické případy, kdy domáhání se tohoto práva souviselo bezprostředně posuzováním vlivů na životní prostředí, z jehož evropské úpravy také Nejvyšší správní soud takové postavení stěžovatelů dovodil. Průlomovým byl až nález Ústavního soudu I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014, který řešil otázku aktivní žalobní legitimace ekologického spolku k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, v daném případě územního plánu. Ta doposud v českém právu nebyla přiznávána, přestože takový požadavek vyplývá z  Aarhuské úmluvy  o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí, kterou je ČR vázána. V tomto judikátu se Ústavní soud vyjádřil  rovněž k otázce subjektů ústavního práva na příznivé životní prostředí. Konstatoval, že

(odst. 26)

 

Citovaný nález ÚS byl průlomový ještě v jednom směru, a sice snahou o správné vyjádření a docenění role ekologických spolků v občanské společnosti:

"[S]právní soudy posoudily případ jen z hlediska (obecně pojaté) aktivní legitimace navrhovatele a opíraly se mj. o judikaturu, jež vnímá občanská sdružení s účelem spočívajícím v ochraně přírody a krajiny jako "ekologické iniciativy". Takové označení, nepostrádající pejorativní nádech, mylně implikuje pouhou aktivistickou a vedlejší roli, kterou by snad občanská sdružení tohoto typu měla ve vztahu k soudním řízením sehrávat. Občanská sdružení (spolky), jež jsou rovnocenným subjektem  práva, však jsou též významným a navýsost demokratickým prvkem občanské společnosti. Není korektní odsoudit spolek k neformální, potřebná oprávnění postrádající roli při prosazování jeho zájmů. Je naopak nejen legitimní, ale i legální, aby měl možnost brát se i v řízení o návrhu na zrušení územního plánu za ty společné zájmy občanů, které považuje za oprávněné."
(odst. 28-29)

Pozitivní trend započatý nálezem I. ÚS 59/14 byl potvrzen v nálezu č. IV. ÚS 3572/14 ze dne 13. 10. 2015. V tomto případu šlo opět o návrh na zrušení opatření obecné povahy podaný ekologickým spolkem. Konkrétně šlo o Zásady územního rozvoje Jihočeského kraje, jejichž několik bodů napadal Okrašlovací spolek Zdíkovsko; v linii správního soudnictví mu k tomu nebyla přiznána aktivní žalobní legitimace, proto u Ústavního soudu brojil proti zamítavému rozhodnutí NSS. Stěžovatel v daném případě namítal zásah do práva na spravedlivý proces a tím též do práva na příznivé životní prostředí. Ústavní soud navázal na nález nález sp. zn. I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014 , jehož závěry nejen potvrdil, ale dále je rozvedl, konkretizoval a jeho hlavní myšlenky upevnil. Kromě toho se na několika místech odkázal na Aarhuskou úmluvu a zdůraznil požadavek jejího souladného výkladu, tj. povinnost vyložit ustanovení ústavního pořádku, jež se dotýkají práva na soudní ochranu, takovým způsobem, aby byla umožněna účinná ochrana práv fyzických a právnických osob.

 
Nález se vyslovuje k několika okruhům problematiky, zejména k úloze spolků v občanské společnosti, k výkladu pojmu „zkrácení na svých právech“ a neudržitelnosti jeho dosavadního příliš restriktivního výkladu a k výčtu kritérií aktivní legitimace spolků k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části (jež byla určitým způsobem nastíněna již v nálezu č. I. ÚS 59/14 ze dne 30. 5. 2014 a nyní byla blíže rozvedena a specifikována).
 
Z hlediska vývoje interpretace ústavního práva na příznivé životní prostředí je podstatné, že nález v bodu 30 konstatuje, že judikatura Ústavního soudu ohledně práva na příznivé životní prostředí „prošla určitým vývojem“. Ze stručného popisu tohoto vývoje jasně vyplývá, že původní výklad, že práva vztahující se k životnímu prostředí přísluší jen fyzickým osobám (usnesení ze dne 6. 1. 1998 sp. zn. I. ÚS 282/97) je již definitivně minulostí, což Ústavní soud spojuje s tím, že se přihlásil k postulátu interpretace vnitrostátních norem, dotýkajících se životního prostředí, v souladu s Aarhuskou úmluvou, která předpokládá a chrání participaci všech složek občanské společnosti na ochraně životního prostředí, včetně spolků a nevládních organizací, které mají povahu právnických osob. V bodu 16 ÚS konstatuje, že „

Každý má právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 odst. 1 Listiny, které může realizovat i prostřednictvím spolku.“ A v bodu 37 pak znovu potvrzuje, že „[f]yzické osoby, pokud se sdruží do spolku, jehož účelem podle stanov je ochrana přírody a krajiny, mohou své právo na příznivé životní prostředí, zakotvené v čl. 35 Listiny, realizovat i prostřednictvím tohoto spolku.“

 

Nový trend započatý uvedeným nálezem Ústavního soudu se jeví z hlediska vývoje interpretace práva na příznivé životní prostředí jako velmi nadějný. Otevírá totiž možnost ekologických spolků domáhat se práva na příznivé životní prostředí, a tím i šanci, že soudy se nyní začnou vyjadřovat k samé podstatě a obsahu tohoto práva. Lze jen doufat, že na něj bude další judikaturou navázáno, a že pokusy o změnu letitého výkladu omezujícího osobní působnost práva na příznivé životní prostředí pouze na fyzické osoby znamenají zároveň také známku rostoucí role českých soudů v ochraně životního prostředí. 

 

Co se týče legislativy, k zásadní změně s dopadem na dovolávání se práva na příznivé životní prostředí došlo novelizací zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, z r. 2015 (zákon č. 39/2015 Sb.). Nová úprava  zvýšila oprávnění ekologických spolků ve dvou směrech. Za prvé nastavila výrazně příznivěji podmínky účasti těchto subjektů ve správních řízeních, která se týkají ochrany životního prostředí, a to zavedením kategorie tzv. navazujícího řízení, v němž je nyní účast ekologických spolků a priori umožněna.  Za druhé novela zákona o posuzování vlivů zavedla možnost ekologických spolků brojit správní žalobou proti povolení vydanému v navazujícím řízení. Pro posuzování procesní legitimace má význam, že se u těchto subjektů presumuje, že jim svědčí práva, na nichž mohou být rozhodnutím vydaným v navazujícím řízení zkráceny (touto presumpcí se překlenuje nutnost prokazání dotčenosti vlastních práv, které je v environmentálních případech často obtížné až nemožné). Z hlediska věcné legitimace je pak důležité, že žalobce privilegovaný podle tohoto ustanovení může napadat procesní i hmotnou nezákonnost rozhodnutí.


Grantový projekt GA ČR č. 14-32244S "Lidské právo na příznivé životní prostředí ve vnitrostátním měřítku: rozvinutá teorie, chudá praxe?"